新公共管理理論在我國政府部門的應用研究

梁貴霖 張寶生

[摘 要] 新公共管理理論在新的時代背景下應運而生，西方國家通過對傳統行政管理模式的改革，政府部門的行政效率得到了大大提高。與西方國家相似，我國政府職能模式改革面臨同樣的挑戰，我國需要借鑒西方的改革經驗，學習新公共管理理論，進而提高政府的行政效率。“新公共管理”理論的指導思想是“讓經理人管理”，追求專業的、高質量的管理，其具體內容是倡導政府管理職能的市場化，推崇自由化的管理，強調管理具有政治性質，并倡導創業領袖。我國政府部門應借鑒西方新公共管理理論，將政府理念市場化：建立企業型政府；機制柔性化：建設服務型政府；權力分散化：建立分權的政府；職能社會化：建設合作型政府；行為規范化：建設法治政府；管理信息化：建設高效政府。

[關鍵詞] 新公共管理；政府改革；政府部門

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）09-0012-03

Abstract： The new public management theory emerges at the right moment in the new era. Western countries have greatly improved the administrative efficiency of government departments through the reform of the traditional administrative management model. Similar to western countries， China faces the same challenges in the reform of government function model. China needs to learn from western reform experience and learn new public management theory， so as to improve the administrative efficiency of the government. The guiding idea of the theory of "new public management" is to "let managers manage" and pursue professional and high-quality management. Its specific content is to advocate the marketization of government management function， praise the management of liberalization， emphasize the political nature of management and advocate entrepreneurial leaders. The government departments should learn from the western new public management theory， marketize the government concept： establishing the enterprise government； flexibility of mechanism： building service-oriented government； decentralization： establishment of decentralized government； socialization of functions： building cooperative government； standardization of behavior： building the law-based government； management informatization： constructing efficient government.

Key words： new public management， government reform， government departments

一、新公共管理產生背景

（一）新困難下政府的失靈

理論和實踐總是相互關聯的，新公共管理理論也是在特定的環境與歷史條件下產生的[1]。自20世紀70年代后，西方各國出現了較為普遍的經濟衰落現象，主要因素是石油危機的出現和過重的福利負擔，在財政收入減少與高福利負擔共同作用下，財政赤字現象連年出現，財政緊張成為西方政府共同面對的難題。在這種情況下，哪怕政府規模逐漸擴大，職能逐步加強，政府工作效率卻在下降。

（二）傳統的公共行政面臨挑戰

一直以來，嚴格的規章制度和復雜的指揮系統是傳統的官僚體制推崇的，現代社會更加關注對豐富的信息和知識進行有效率的傳遞和應用的過程[2]。在新時代，傳統的公共行政面臨著巨大的挑戰，復雜、死板、低效率的官僚制越來越無法適應新時代的發展。

（三）大眾對政府的信任在減弱

西方國家更加關注“個人主義”，受到這種歷史背景和文化的影響，人們對政府的態度始終處于半信半疑的狀態。隨著時間的推移，政府在20世紀60年代面臨著更嚴重的信任危機。民眾不再相信政府有能力去采用合理科學的管理，并對其會產生積極的作用，人民群眾對政府的態度越來越惡劣[3]。據相關數據統計，1958年有23%民眾聲稱在絕大多數的時間里并不相信政府會“秉公辦事”，到1980年這個數據增長到78%。

（四）全球一體化給政府帶來了新挑戰

20世紀末期“全球一體化”的軌道開始漸漸產生。AlwinToffler曾經提出：“民族國家一直以來都是最為關鍵的政治單位，在第三次浪潮開始瘋狂的席卷全球時，民族國家仿佛置身于鉗子中，遭受著雙重的打擊[4]。由于第三次浪潮的產生，政治權力正在被這種無形的力量從民族國家漸漸的向跨國組織和機構中轉移。新的時代對西方國家提出了新的要求與挑戰，為了盡快適應這種新的時代要求，傳統的公共管理模式亟待改進，政府需要思考的是如何才能提高自身的行政效率和管理能力，盡量做到放權簡政。正是在這樣的歷史背景下新的公共管理理論產生并形成了。

二、新公共管理的模式分析

中國學者方克定在學習和掌握了一些西方學者的理論之后形成了自己的觀點，提出西方政府的改革實踐過程，包括以下三點：“第一，英國、加拿大、新西蘭和澳大利亞分別位于北大西洋和南太平洋，這些國家在不同程度上正在進行新的公共管理改革；第二，像法國、瑞典、德國和荷蘭等歐洲大陸國家，正在實施緩慢的逐步改革。在某種程度上歐洲大陸的國家都受到新公共管理理論的影響；第三，意大利、希臘和南歐半島其他國家在開展公共管理改革的過程中，主要為推翻強制性，為追求行政制度化和合法性。對于這三種改革模式，即使是任何一種模式，我們都可以發現傳統的韋伯公共行政與現代新公共管理理論之間的爭論[5]。對于新公共管理的理解和闡釋，大部分的研究學者認為其是一個相對比較單一的模型概念。舉例來說，格布勒和奧斯本在《政府改革》中提出的“企業導向型政府”模式，這種全新的模式包含十大基本要素和基本原則，但是相對來說這種模式依舊屬于單一的模式；支持這一觀點的另一位學者哈伯德，他提出了“管理主義”模式，這一模式包含十大趨勢。與大部分研究學者觀念不同，還有少部分研究學者認為，“新公共管理”的模式是多種多樣的，并不是單一的模式。舉例來說，英國學者費里爾等學者在《新公共管理在行動》中解釋了公共服務和追求卓越導向模式、分權模式、效率驅動模式和小型化；在《治理的未來》中美國學者彼德斯從管理過程、組織結構、公共利益和政策制定四個層次來展現出四種智力模式，即參與式模式，市場導向型政府模式，放松管制的政府模式以及靈活的政府模式。

三、新公共管理的主要內容

新公共管理理念在基本理念上認定了“管理”功能的重要性，在新的時代背景下，想要保障社會發展和經濟增長達到一個持續并且穩定的狀態，“管理”功能是必不可少的。有效的管理能夠充分挖掘勞動力的潛力，促進組織技術和信息技術等的合理使用，從而提升組織生產力。所以，在某種程度上，一個組織開展工作的高效率是組織中有效管理帶來的，管理是組織中一項既特殊又重要的職能，組織管理者的“管理權威”必須合理科學。有別于傳統的管理行為，“新公共管理”理論的指導思想是“讓經理人管理”，追求專業的、高質量的管理。新的公共管理理論提出，公共部門在開展管理活動時可以借鑒良好的企業管理方法和做法。新公共管理理論的內容包括以下幾個內容：

（一）倡導政府管理職能的市場化

這里，政府管理職能的市場化包含三個含義：首先，從政府公共服務的角度來看市場化。新事物的產生必定會取代舊事物，傳統公共行政管理無法適應日益發展的時代要求，效率低下的管理活動，惡劣的服務態度，高成本的政府投入等等，都在促使人們轉換管理思路。因此，市場化形式的公共服務受到推崇。其次，重視競爭。新公共管理理論認為，競爭機制是市場機制中所特有的，競爭能夠激發人的潛能，推動工作向更好的方向發展，公共部門可以借鑒這一點在內部建立一定的競爭機制，降低成本的同時又提高了內部工作效率，達成組織目標。最后，學習私營部門先進的技術和方法，例如，公共部門可以借鑒私營部門優越的現金管理技術和方法。因此，為了實現市場化的目標，管理者可以在政府實施適用于私營部門的先進管理技術。

（二）推崇自由化的管理

新公共管理認為當前政府所面臨的一切問題都是由低質量的管理造成的，政府部門的管理人員素質高、能力強，是職業經理人。因此我們可以在某種程度上推斷，產生政府連年低績效問題的原因并不是管理者的能力低下和不作為，而是政府制度。在政府部門中存在許多復雜卻又不必要的制度和規定，這些制度和規定在很大程度上限制了管理者管理能力的發揮。新公共管理理論認為，管理者受到管理權限的制約和影響，管理者在實施自己計劃和管理活動過程中要考慮多種因素，例如人事規劃、財務預算、審計制度、后勤保障等等，如何應對復雜多變的組織環境和外部因素，都是一名合格管理者應該考慮的問題。

（三）強調管理具有政治性質

傳統的政府管理模式存在明顯的弊端，例如，政治和行政分離明顯的存在于傳統的政府管理模式之中，公共管理者在意識到這種弊端的前提下，應當明確在特定環境下公共管理的政策管理行為。對在公共部門中強調管理具有政治性質，這代表著政府不僅僅要處理好政府內部的事物，政府還應當處理好管理部門與部門之間、公眾和大眾媒介的關系，積極制定相關的政策，將服務意識扎根在管理者的心中，處理好外部環境與公共管理的交互關系。

（四）倡導創業領袖

新的公共管理理論認為，不管是私營部門的企業家還是政府部門的管理者，他們身上都具備理性經濟人的特質，他們追求自身利益、金錢和回報，他們規避風險、自我服務、不愿承擔責任，他們身上或多或少存在著這種內在傾向。具有類似人格特質的經理人在公共部門和企業中的表現為何不同？其根本原因在于環境的差異。公共部門中存在著復雜多余的規則和程序，領導具有絕對的權威；私營部門中具有很好的溝通方式，員工在企業中能夠很好的適應內外部環境的變化，進而通過努力工作把握機會實現個人目標，這就說明了為什么具有相類似的管理人員，私營部門卻能獲得高績效，而政府部門卻連年績效下降。因此，為了公共部門管理者獲得合理的管理權限，制度環境是公共部門改革的關鍵切入點。

四、新公共管理在我國政府部門應用的借鑒意義

我國與世界上任何一個國家都不相同，我國擁有屬于本國特色的發展路徑和發展前景，在經濟發展上，我國政府長期以來對市場進行干預，隨著時代的發展，政府干預經濟的手在逐漸放開，市場經濟的作用顯得越來越重要，因此，在轉型的關鍵時期政府角色顯得尤為重要，時代發展給政府帶來了新的挑戰，這時政府開始轉換思路，借鑒新公共管理理論，可以從以下幾方面入手：

（一）政府理念市場化：引入競爭機制，建立企業型政府

公司政府是指政府在實施管理活動過程中向公司提出的申請。“以人為本、高效率、高質量服務”的公司管理理念，以及學習公司創新和先進的管理方法，將使政府發展成為一個更具活力和效率的形式。這樣做的目的是促使政府的職能向為人民服務、讓人民滿意的方向發展，政府能夠很好的適應當前的新時代、新環境。現如今，全民政府理念在我國政府治理的過程中仍占據主導地位，我國政府職能依舊存在錯位，越位、空缺、行政效率低下和人員冗雜等多種問題。我們應當注重市場機制這一雙無形的手，發揮其作用，幫助改善政府績效，進而發展完善政府。因此，政府必須借鑒企業中的全面質量管理、績效管理、目標管理等優秀管理方法和技術，從而推進公共管理水平的提高。借鑒公司管理中的市場競爭機制，發揮競爭在組織中的激勵作用，同時開放部分公共服務市場，通過這種形式，促進社會中的私營部門、個體與政府部門之間的信息交換和溝通協調。