地方政府房價調(diào)控政策執(zhí)行偏差探究：政策執(zhí)行力的視角

張云婷 朱玉霞

摘 要：經(jīng)濟新常態(tài)下，我國地方政府房價調(diào)控政策致力于在實現(xiàn)改善民生和穩(wěn)增經(jīng)濟的雙重目標上取得顯著成效。由于多種原因，地方政府在執(zhí)行房價調(diào)控政策時，出現(xiàn)了調(diào)控成效不彰的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。習近平總書記多次強調(diào)，要樹立以人民為中心的民生思想，把保障群眾住房作為黨和政府重要的責任擔當。為了呼應黨中央以民生訴求砥礪前行的執(zhí)政情懷，嘗試從政策執(zhí)行力的視角來探討地方政府房價調(diào)控政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的成因，并據(jù)此提出相應的對策來順暢地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策。

關(guān)鍵詞：房價調(diào)控；地方政府；政策執(zhí)行偏差；政策執(zhí)行力

中圖分類號：D63-31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2018）23-0006-02

經(jīng)濟新常態(tài)下，作為國民經(jīng)濟支柱的房產(chǎn)業(yè)承載著較大的拉動經(jīng)濟增長的壓力，與此相對，大量群眾亟需住房與高昂房價的矛盾卻愈發(fā)突顯。黨中央善察民愿，明確定性“房子是用來住的，不是用于炒的”，這將房地產(chǎn)的民生性質(zhì)置于首要地位，彰顯黨中央執(zhí)政的人民情懷。地方政府是執(zhí)行房價調(diào)控政策的主體，然而在多種因素作用下，少數(shù)地方政府調(diào)控房價出現(xiàn)了政策執(zhí)行偏差的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為調(diào)控結(jié)果與保民生、穩(wěn)房價的預期目標相偏離并造成愈調(diào)越漲的吊詭局面的出現(xiàn)。本文擬從政策執(zhí)行力的視角來探究上述現(xiàn)象的成因，并提出治理方略。

一、地方政府房價調(diào)控政策執(zhí)行偏差成因探究

“所謂政策執(zhí)行力，是政府機關(guān)調(diào)控所擁有的人力、物力、財力、信息、制度等資源，運用自身的執(zhí)行能力，確保公共政策得以有效執(zhí)行從而實現(xiàn)既定政策目標的能力和力量。”[1]地方政府房價調(diào)控政策的執(zhí)行力是指地方政府作為房價調(diào)控政策的執(zhí)行主體，通過掌控人力、財力、物力等有形政策資源，以及運作信息、政府權(quán)威、政府公信力和制度等無形政策資源，確保政策方案執(zhí)行順暢，進而實現(xiàn)預期調(diào)控目標。我國地方政府房價調(diào)控政策的執(zhí)行力不彰原因眾多，但下述幾個因素是導致政策執(zhí)行偏差的顯著成因。

（一）政策執(zhí)行資源受限

政策執(zhí)行的有形資源不足，則政策難以實踐推進；政策執(zhí)行的無形資源受損，則政策不為民心所支持。可見，地方政府的人力、物力、財力等有形政策資源不足在很大程度上鉗制了地方政府房價調(diào)控政策執(zhí)行力。房價攸關(guān)民生大計，地方政府房價調(diào)控的政策目標是促進房價健康有序波動，但有形政策資源不足導致政策執(zhí)行的結(jié)果違背了政策制定的初衷，勢必拷問著地方政府的公信力和權(quán)威性。假使地方政府的無形政策資源不斷損耗，政策目標群體就不會賦予地方政府充分的信任和支持，其最終結(jié)果必然是地方政府不能實現(xiàn)房價調(diào)控的政策目標。

（二）政策執(zhí)行動力不足

政策執(zhí)行動力是政策執(zhí)行者出于對實現(xiàn)人民根本利益的高度責任感來推動實現(xiàn)政策目標的內(nèi)生力量。房地產(chǎn)具有強大的經(jīng)濟造血功能，讓地方政府受益頗豐。一方面，地方政府倚仗出讓土地賺取高額財政收入，特別是在我國地方政府官員主要以GDP為政績考核指標的情境下，房地產(chǎn)業(yè)無疑是創(chuàng)造財政收入見效最快的方式；另一方面，房地產(chǎn)在自身發(fā)展的同時，拉動周邊配套產(chǎn)業(yè)完善，推動地區(qū)經(jīng)濟迅猛發(fā)展。可是，其誘人的利益也讓政治定力不足的地方官員妄肆貪腐。十八大后的反腐事實證明，大量落馬的地方官員與房地產(chǎn)開發(fā)商結(jié)成腐敗利益共同體，聯(lián)合坐視房價上漲，攫取非法利益。同時，地方政府“為官不為，庸官懶政”的亞腐敗，也限制了房價調(diào)控政策執(zhí)行力的發(fā)揮。正是基于此，變相性和象征性執(zhí)行房價調(diào)控政策的現(xiàn)象迭出不窮，極大削減了地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策動力的順暢性。

（三）政策執(zhí)行監(jiān)督乏力

政策執(zhí)行監(jiān)督是檢測政策執(zhí)行成效，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差并及時糾改，從而確保政策執(zhí)行實現(xiàn)已定政策目標的手段。政策執(zhí)行監(jiān)督的主體既包括享有政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的政府部門，也包含法律賦予監(jiān)督權(quán)的政黨、司法部門、立法部門、新聞輿論以及社會公眾等。然而就現(xiàn)狀而言，目前的多元監(jiān)督主體在監(jiān)督地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策上的力度不足，使得少數(shù)地方政府在執(zhí)行房價調(diào)控政策上流于形式，以及失職瀆職、政策績效考核虛設等行為涌現(xiàn)，終致政策執(zhí)行走樣。同時，政策制定主體在制定政策時為了使不同區(qū)域能夠依據(jù)本地區(qū)客觀情況執(zhí)行房價調(diào)控政策，預設了一定的政策執(zhí)行彈性空間。政策制定主體的本意是充分彰顯政策的靈活性，然而這也讓地方政府在執(zhí)行房價調(diào)控政策時具有相當大的政策執(zhí)行回旋空間，這個回旋空間一般是政策執(zhí)行監(jiān)督的灰色地域，也是失職瀆職行為發(fā)生的主要場域。因此，對地方政府的政策執(zhí)行監(jiān)督常常困難重重，往往浮于表面，致使政策執(zhí)行偏差。

（四）政策執(zhí)行主體素質(zhì)欠缺

客觀而言，我國地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策的水平已經(jīng)得到顯著提升，但少數(shù)地方政府仍有待提高。首先，專業(yè)技術(shù)水平不足，對房價調(diào)控政策的理解存在偏差，政策執(zhí)行中的創(chuàng)新能力不夠。房價上漲初期的漲勢不明顯，一般不會引發(fā)社會公眾的強烈關(guān)注，地方政府的調(diào)控政策傾向于先敷衍了事或采取作用一般的應對之策來抑制房價可能的過快上漲，直到地方房地產(chǎn)行業(yè)迎來漲價高潮才采取有力對策。其次，執(zhí)行政策的經(jīng)驗不足，應變能力不夠。政策制定者在制定房價調(diào)控政策時，不可能將政策漏洞悉數(shù)考慮到，在實踐執(zhí)行中才會漸進暴露。少數(shù)地方政府在執(zhí)行房價調(diào)控政策時，依照調(diào)控政策文本上面的條條框框來機械執(zhí)行，沒有充分考慮執(zhí)行客體與調(diào)控政策之間的變化和沖突，無疑會增加調(diào)控政策執(zhí)行的難度。

（五）政策執(zhí)行環(huán)境復雜

房價是市場化運作，因此市場環(huán)境就成為執(zhí)行房價調(diào)控政策首當面對的政策執(zhí)行環(huán)境。市場在資源配置中施展著決定性作用，但盲目性、自發(fā)性、滯后性是市場經(jīng)濟的固有弊端，極易觸發(fā)市場失靈。在調(diào)控政策的實踐運行中，地方政府很難在多端變化的市場環(huán)境下把握好房價調(diào)控政策的“度”，這就給地方政府的房價調(diào)控政策的執(zhí)行帶來了不容回避的挑戰(zhàn)。同時，消費者復雜的購房觀念也是房價調(diào)控政策執(zhí)行環(huán)境的構(gòu)成要素。消費者的“買漲不買跌”、“人人要有房”、“多買能致富”等購置住房的理念往往在房價火熱之時，進一步觸動房價飆升。

二、地方政府房價調(diào)控政策執(zhí)行力的提升進路

習近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題。”[2]鑒于此，既不能因發(fā)展經(jīng)濟而犧牲民生幸福，也不能讓房價漲落失度，威脅國民經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。這就要求提升地方政府的房價調(diào)控政策執(zhí)行力，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和民生改善的雙贏。

（一）打造高效廉潔政府，涌現(xiàn)政策執(zhí)行資源

深化政府行政體制改革，打造運行高效、廉潔為公的地方政府，提升政府宏觀調(diào)控效率，釋放市場自我調(diào)節(jié)的活力，以及提高有形政策資源的使用效率，能使地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策所耗散的人力、物力、財力等調(diào)控成本降到最低水平。地方政府的有形政策資源總是有限的，無形政策資源的優(yōu)勢在于憑借政府的公信力及權(quán)威爭取政策目標群體主動配合政策執(zhí)行并順利實現(xiàn)政策目標。因此，地方政府要高度重視以政府公信力和權(quán)威為核心元素的無形政策資源的開發(fā)。在行政理念上，地方政府要始終貫徹以人民為中心的服務理念，重抓責任型政府建設，培育地方政府在公眾中的美譽度，博得民眾對政府的信任；在施政措施上，把發(fā)展地方經(jīng)濟和增進人民福祉統(tǒng)一起來，讓人民在地方發(fā)展中感受到更多的獲得感，疏浚政策目標群體支持地方政府執(zhí)行房價調(diào)控政策的民意源泉。

（二）找尋經(jīng)濟新生長點，順暢政策執(zhí)行動力。

唯有創(chuàng)造新的經(jīng)濟生長點，才能擺脫土地財政對地方政府的束縛。首先，發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟，塑造地方經(jīng)濟包容性發(fā)展韌力。要大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵全民自主創(chuàng)新，在落實“五大發(fā)展理念”中培植優(yōu)質(zhì)型經(jīng)濟增長模式。其次，發(fā)展綠色經(jīng)濟，拓展地方經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展空間。在中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革契機下，地方政府應聚焦優(yōu)化本地區(qū)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，把綠色經(jīng)濟作為主要的發(fā)展攻略，在創(chuàng)造多類型財政收入中實現(xiàn)民生共建共享。同時，地方政府要依法懲治在房價調(diào)控政策執(zhí)行上存在的“庸官懶政，為官不為”的現(xiàn)象。唯有多管齊下，土地財政對地方政府的吸引力才會減弱，政府官員在房產(chǎn)業(yè)上的腐敗行為方能失去生存的土壤，最終順暢地方政府以服務人民的責任作為動力之能來執(zhí)行房價調(diào)控政策。

（三）重用制度約束功效，強化政策執(zhí)行監(jiān)督

作為多元監(jiān)督主體中的重要一員，地方政府應該精準定位自身在房價調(diào)控中的監(jiān)管職責，避免在房價監(jiān)管上的缺位、越位、錯位等失責行為。對此，地方政府要充分運用多種監(jiān)督手段，主動提高監(jiān)管的透明度，加大對房價上漲審批的監(jiān)督，提高自覺依法依規(guī)執(zhí)行房價調(diào)控政策的意識。同時也要謹防地方政府自律不足引起的房價調(diào)控政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象的泛起，而治理的根本之策在于筑牢監(jiān)督制度的籠子，倒逼地方政府的執(zhí)行責任主體地位落實有效。展開來講，要構(gòu)筑兩層制度監(jiān)督保障體系。首先，構(gòu)筑以黨委監(jiān)督、上級政府監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督在內(nèi)的第一層次監(jiān)督保障層，強化監(jiān)督并及時反饋，對產(chǎn)生失職瀆職行為的要依法進行問責。其次，構(gòu)建包含新聞輿論、社會公眾在內(nèi)的第二層次監(jiān)督保障層，引入媒體輿論和大眾監(jiān)督機制，鞭策地方政府自覺高效執(zhí)行房價調(diào)控政策。

（四）提升政府行政素質(zhì)，精準執(zhí)行調(diào)控政策

學習是形塑具有高專業(yè)技術(shù)水平的政策執(zhí)行主體的基本手段。地方政府房價調(diào)控執(zhí)行者要借助當前深入推進學習型大國的良機，加強理論知識的系統(tǒng)學習，拓寬知識結(jié)構(gòu)面，提高政策理解力和政策執(zhí)行創(chuàng)新力。同時，地方政府需精準領(lǐng)悟房價調(diào)控政策的旨趣是要在實現(xiàn)民生改善和經(jīng)濟發(fā)展共贏的基礎上更好滿足人民住房需求。在實踐執(zhí)行上，地方政府要靶向施策，既要充分考慮到政策目標群體的差異性，做到政策分類指導，照顧到不同收入階層的住房訴求，也要構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學有效的政策執(zhí)行方式，依法（下轉(zhuǎn)19頁）（上接7頁）精準治理恣意哄抬房價的違規(guī)行為，以此降低房價調(diào)控政策執(zhí)行的阻梗。要精準汲取以往房價調(diào)控政策取得的正反兩方面的核心經(jīng)驗，為地方政府有力地執(zhí)行房價調(diào)控政策提供參考。還要精準掌控政策執(zhí)行環(huán)境的變化，有針對性地提高政策執(zhí)行中的應變能力，以此保證房價調(diào)控政策的成效盡顯，擴大調(diào)控政策的受益面。

（五）調(diào)控杠桿綜合發(fā)力，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

地方政府既要遵循市場在資源配置中起決定性作用的規(guī)律來執(zhí)行房價調(diào)控政策，也要擯棄市場萬能的思維，發(fā)揮地方政府在房價調(diào)控上的作用以彌補市場失靈。房價調(diào)控政策的執(zhí)行要統(tǒng)籌發(fā)揮行政手段、法律手段以及經(jīng)濟手段等調(diào)控杠桿的協(xié)同功用，同時不間斷地對政策工具實行創(chuàng)新，以適應市場環(huán)境的變化。在穩(wěn)定消費者購房心理預期上，既要牢固堅持商品房供應量由市場規(guī)律調(diào)節(jié)的法律機制不變，又要在在法規(guī)政策允許條件下優(yōu)先增加保障性住房用地供應總量，引入社會資本及各級政府財政資本優(yōu)先建設保障性住房。還要把制定和完善租房制度、二手房買賣制度、一手房供應制度和抑制非法投機炒房制度結(jié)合起來，讓購房者從完備的住房保障制度上穩(wěn)定購房心理。唯有多種手段協(xié)同發(fā)力，才能從根本上滿足群眾的剛性住房需要。

參考文獻：

[1] 徐元善，周定財.我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行力提升研究[J].政治學研究，2013，（2）.

[2] 習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：192.

[責任編輯 柯黎]