行政決策風險的法律規制路徑選擇

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行政決策是政府管理的首要環節。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出“健全依法決策機制”，并提出重大行政決策的五大法定程序，用以防范和控制行政決策風險，從而規范政府權力運行和決策標準的設定，對于行政決策風險法律規制的路徑給予更具體和明確的指引。

一、行政決策風險及法律規制現狀

關于行政決策風險，不同學者觀點不同。大致可以分為三種層面的風險。第一，現有行政決策立法風險，這是在宏觀方面所顯示的行政決策風險，主要體現為立法欠缺程序規則的設定，從而導致決策的非法治化傾向。第二，行政決策執行風險，主要指行政決策在執行過程中產生的可能性傾向而對社會穩定造成的影響。這種決策執行而產生的風險可歸為中觀層次。第三，行政決策失誤，對社會造成較大的破壞性影響而產生的風險，這是通過具體行政決策失誤案例分析而得出的結論，此為微觀層面行政決策風險。

世界大多數國家對行政決策風險控制大都提出法律規制的方式。Robert Alan Dahl談到團體決策論時指出美國社會大多數公民是不具有政治傾向性的，但是非政治性和非沖突性的行為也能引發對政府決策的影響，當他們的生存利益或者生活需要受到威脅的時候，他們轉向政治行動以避免所面臨的危險，建立正式的利益集團，尋求支持和同情以實現自身利益的需要。因此對于此種決策的法律規制涉及到國家民主政治的程度及社會的資源分散格局，需慎重考慮。Michael G.Roskin提出政府的主要職能是保護個人免遭暴政和群眾運動的侵害，并闡釋對政府決策進行法律規制的本質和內容。David Miller指出在研究行政決策行為中，對于行政決策過程進行法律控制是有效監督行政決策權濫用和防范風險的有效途徑。Roscoe Pound認為文明、社會控制和法律三者之間的關系密切，強調隨著文明的發展，法律成為社會控制的主要手段，法律控制是社會秩序維護必然要求。

隨著對行政決策風險的重視及風險識別的研究，我國對行政決策風險的法律規制提出明確要求，體現在政府職能隨著社會發展而做出重要調整。自黨的十六大以來，我國政府著重推進管理體制改革創新，取得顯著成效。而作為政府重要管理手段的行政決策則成為管理體制改革的重要關注領域。不置可否，在我國行政決策中，由于一些管理部門“拍腦門”決策等方式產生決策風險問題。因此，要實現行政決策客觀、科學，只有對行政決策風險進行法律規制，才能使行政決策風險降低，從而推進行政決策的執行。

我國目前制定了8部關于《行政程序規定》的地方政府規章，其中主要對于不同省份行政程序做出具體規定，這是對政府行政行為進行控制從而減少決策風險的重要法律規制手段。在多部行政程序規定中,基本涉及到行政程序主體、重大行政決策程序、規范性文件的制定程序、行政執法程序及監督和責任追究等幾個方面內容。這使得我國行政決策的程序通過地方政府規章的形式予以規定，體現其法律效力。這也是防范行政決策立法風險的重要前提和依據。

就行政決策執行過程中的風險，主要體現為在行政決策執行過程中行政人員錯誤理解決策內容，行政決策執行程序違法。目前我國部分地方政府規章中對行政執法程序已有明確規定，其可以應用于行政決策的執行中，但該程序法對于執法主體資格，執法主體執法權限和范圍，執法主體承擔責任等并未有明確界定，因此在行政決策的執行中，仍存在類似問題。目前不同部門對于本部門履行職責均有規定，但是該規定寬泛而不具體，針對該種風險的法律規制主要表現為預防大規模群體性事件的發生而制定的預防措施，如《中華人民共和國突發事件應對法》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《突發公共衛生事件應急條例》等，對于決策執行中的個案風險大多沒有提及。

針對可能行政決策失誤，造成破壞性影響的微觀風險規制，主要體現在對于個案的跟蹤反饋，及時評估，以及對于重大行政決策的責任追究等相關制度的建立。目前針對行政決策的風險進行事前、事中與事后的評估，我國許多省市相繼開展，如《合肥市人民政府重大行政決策第三方評估實施辦法》、《東莞市重大行政決策后評估辦法》等，在相關的規范性文件中，對于行政決策的實施進行如何評估作出規定。同時針對我國重大行政決策的終身追責制度，許多省市在立法中也作出的相關規定。這些立法規定對于行政決策失誤的具體后果，針對決策者進行了懲罰，部分消除了行政決策失誤帶來的破壞性影響，但是站在決策相對人的角度，對于決策失誤帶來影響的消除，則在法律規制的角度規定較少。

二、法律規制中存在的問題

對行政決策的立法、執行和決策后的法律規制現狀進行分析，同時結合目前我國在行政決策實踐中的具體行為，可以看出行政決策風險的法律規制存在以下幾個方面的問題。

(一)行政決策過程規范化程度不足

在我國雖然對于行政決策決策程序有相關規定，但對于行政決策主體，行政決策內容并沒有高位階的法律法規予以規范，對于行政決策主體而言，不同層級的行政機關其決策層次不同，目前一些省市對于行政決策主體規定了相關內容，如安徽省出臺《安徽省人民政府重大行政決策公眾參與程序規定》對于在重大行政決策中的公眾參與給與明確規定，進一步增加了行政決策的透明度。但目前除了行政決策主體以外，行政決策議題的選擇存在不足，一些省市出臺重大行政決策目錄，如深圳市《重大行政決策事項目錄》、《蘇州市重大行政決策目錄》，但這些規定僅僅對于決策目錄予以公示，并未對議題的選擇作出明示。一些省市《重大行政決策程序規定》中對于重大行政決策的建議提出主體有明確規定，但對于具體的議題的選擇并沒有涉及。由此可見，對于行政決策的議題選擇仍存在不規范情況，大多數議題的確定仍然是出于行政機關的偏好或者社會公眾的壓力或者為突發公共事件。基于上述原因確定的議題存在官僚主義作風及公眾回應不足、公眾以越軌行為反抗社會現實、突發公共事件發生等問題。而這些問題往往基于行政機關行政決策議題的隨意性而產生。歸根到底行政決策的不規范性導致行政決策主體缺乏有效的公眾參與和監督機制，行政決策的內容缺乏一定的社會現實性和政策的連貫性，從而造成部分行政決策無法回應社會現實，造成社會公眾對政府缺乏某種信任感而產生政府信任危機等現象。

(二)行政決策執行中標準缺失模糊

行政決策執行中存在問題主要體現為以下幾個方面：首先政府信息公開缺乏相應標準。在行政決策執行中，對于涉及行政相對人的何種資料在什么范圍內通過何種方式予以公開不同省市做法不盡相同，大多數省市通過政府信息公開網予以公示，但是對于公開內容有所不同。如有些省市對于行政處罰進行公示，有些省市并未進行公示。雖然《政府信息公開條例》中對于公開范圍有規定，但其中有些規定屬于概況性規定，對于具體信息公開標準缺乏統一規制，導致實踐中政府信息公開程度有所不同。目前行政決策執行主體根據行政機關相關職權而定，但其在執行行政決策過程中就執行情況的信息公開目前缺乏統一的程序要求，有些行政機關執行行政決策中作出中期執行報告和終期執行報告；有些則無具體過程記錄，僅僅記錄執行結果，無跟蹤記錄的內容。由此可見行政決策執行中的信息公開缺乏統一標準，導致執行風險的發生。其次行政決策的執行缺乏相應的程序性控制。行政執行是行政機關履行行政職能的重要手段，按照行政學理論，行政執行包括執行的準備、執行的實施和執行的監控。我國目前無統一的《行政執行法》，也無統一的《行政程序法》，因此對于行政決策的執行程序不同省市做法不完全相同。在執行準備階段雖然不同省市重視程度不同，但基本包括組織、人、財、物、技術、法規等方面的支撐。在執行實施過程中，各部門的協調、配合與溝通是行政決策實施的最重要內容。在行政執行的監督中，內外監督成為最有效的監督手段。由于實踐中，無統一的程序性法律規范，導致三階段過程中均存在執行風險，由此而引發產生群體性事件。最后行政決策執行后風險防范措施規定不足。行政決策執行的效果如何，由各方面因素決定，如決策本身的科學性與系統性，決策對象的配合程度，決策執行主體的執行力度等，各種因素都可能引發因決策執行而帶來的風險，如何對各種風險進行有效的防范，目前我國各種規范明顯規定不足。如前所述，我國部分法律法規僅對突發事件發生后的緊急預案有所規定，但對于防范風險發生而采取的具體措施卻無明確而具體的規定。好工程是過程控制的結果，同樣防范風險發生是有效控制風險的重要手段。

(三)行政決策實施后評估監督制度不完善

對于行政決策實施后發生情況進行法律規制主要體現為重大行政決策的風險評估制度。目前多數省市已出臺對于重大行政決策的評估辦法。通過評估方式是對行政決策實施情況進行客觀評價的有效手段。但我國主要是對重大行政決策的評估，對于普通行政決策并未采取評估措施。目前行政決策后法律規制不完備主要體現在以下幾個方面：首先法律規制對象范圍狹窄。在我國對于行政決策實施后進行法律規制的相關規定中可以看出我國主要針對行政主體及主要責任人進行責任追究，缺乏對于行政相對人的反映情況作出法律規制。行政決策并不是單方行為，因此在對行政決策實施情況進行追究時需考慮行政主體和行政相對人的雙方狀況，從而作出綜合判斷。其次法律規制可操作性欠缺。目前針對多數省市的評估辦法可以看出，多數風險評估辦法具有原則性和框架性，且無統一的上位法進行規范。該種現象導致在實踐中所謂風險評估基本屬于走程序，并未起到對于行政決策的實施進行修正和規范的作用。同時缺乏上位法的統一規定，大多數評估辦法對于評估主體、評估范圍、評估責任等規定用語較為模糊，無法真正操作。最后法律規制缺乏相應的監督制度等內容。對于行政決策實施后的實施效果、責任追究等相關制度的規定中，缺乏對于該種行為的監督規定。監督制度是有效防止權力濫用的有效手段。針對行政決策實施后的法律效果的評價及其決策后果責任追究應設置具體的監督程序。

三、明確法律規制的路徑

(一)實體性法律規制

無論是在行政決策的作出階段、執行階段還是決策后監督階段均需實體性法律規范進行約束。在作出行政決策過程中，遵循行政法合法性原則與合理性原則，在考慮行政行為帶來收益的同時兼顧對相對人權益損害的救濟。充分保障當事人的知情權、陳述權、參與權，在作出行政決策之前通過各種手段使相對人了解行政預決策的內容，尤其是行政決策將對相對人的合法權益產生重大影響的情況下，使行政相對人知悉決策內容是重要的行政決策風險防范措施之一。相對人對行政決策存在質疑時，給與相對人充分表達意愿的自由，這也是行政法基本原則所要求給與相對人最基本的權利。在充分的保障相對人的知情權的前提下，明確規定相對人對于行政決策享有陳述權，充分聽取相對人對于該決策的詳細評價和建議，積極吸收相對人參與到行政決策中來，使決策直接影響主體和潛在影響主體能充分參與到決策的作出過程，使其個人意愿充分體現，使決策具有合理性。

在行政決策執行及監督階段，降低行政決策風險的有效措施首先為行政決策部門與行政決策執行部門的適度分離。目前我國行政機構改革中已逐步采取決策、執行、監督相分離措施，但是在“行政三分制”改革中，針對決策部門的決策主體、決策目標、決策制定等內容需要通過實體性的法律等規范性文件予以明確。

針對執行機構中執行體制的設置或者專門執行局的組織設置，以及執行內容均需明確。在行政決策的監督階段，需要具體規定監督主體、監督方式、監督內容。針對決策、執行、監督進行實體性控制的規范性文件的效力層級，正如前所述，我國并沒有統一的《行政執行法》，對于行政執行主體、執行內容、執行依據等相關內容并沒有明確規定。同時我國《政府信息公開條例》中雖然對于公開范圍進行了規定，但由于行政管理活動具體多樣，在實踐中導致公開內容不一情況等，由此對于行政執行需要由較高層級的法律規范予以規定，以對全國的行政執行給與確定的指引。而在政府信息公開條例的框架下，每個省應有具體而明確的政府信息公開辦法或者指南，給與本省的信息公開予以具體的指引，同時每個市在本省的政府信息公開辦法的范圍內完善本市政府信息公開平臺，使公眾能夠簡單快捷檢索到需要內容。通過不同層級的規范性文件的設置，在縱向管理依據中做到實體性法律規范完備，給與行政機關和行政相對人予以確定的指引。

(二)程序性法律規制

程序性法律控制針對行政決策過程、行政決策執行、行政決策后的評估和監督等進行程序規制。程序性法律規制主要防范行政決策過程可能出現的非法傾向，從而對行政決策過程進行合法性控制，依法確定行政決策啟動方式、決策事項范圍，合理設置會議議程。雖然決策事項范圍的標準不同省市并不統一，但行政決策是否符合法定程序則是依法決策的重要體現。針對行政決策的啟動程序，慣例是由行政機關啟動，但為了與社會公眾的知情權、陳述權、參與權相對應，需要將社會公眾參與程序納入規制范圍，在相關的程序中規定參與行政決策的人員選拔，具體流程，決策結果的公示等內容，從而防范因行政決策的作出而產生的社會風險。在明確決策事項范圍時，可以設置相關程序根據決策前的社會預評估制度和社會公眾的意見等內容，使真正公眾訴求得到滿足。同時對于行政決策的討論程序，表決程序均需由相關的程序法律進行規范。討論程序中可以明確討論次數，討論內容，討論的記錄等。表決程序時要明確規定逐項表決，同時作出同意、修改、不予通過等表決結果，通過明確的程序性控制使行政決策更加完備、系統。

行政決策執行程序及決策后評估程序實質表現為行政機關履行職責，依法行政的過程和工作的具體實效。目前我國《政府信息公開條例》中對于信息公開程序在第三章予以明確規定，該階段的風險主要表現為《條例》對于政府信息公開的程序規定較為簡略，而政府信息公開的程序和公開的內容在一些省市的政府信息公開辦法中并未提出更加便捷和有效的方式。就大數據時代政府在數據開放中的積極義務而言，政府可以在更高效、更廣泛的范圍內進行信息公開，為政府信息公開設定更便捷的程序。行政決策后風險規制主要體現為對行政決策后評估制度的程序性設置中。行政決策的后評估制度的程序性設置其應遵循行政決策的正當程序原則，為后續的行政決策的科學與系統提供有利借鑒，而制度化和法律化的后評估程序則是正當程序原則的深刻體現。對于評估主體的選擇、評估制度的設置、評估結果的采納均納入程序性的規定中，對于決策的執行情況及時跟蹤與反饋，促使行政機關適時調整與完善決策內容，從而實現對于行政決策的監督。