基于中央企業審計問題的建設工程項目管理對策

李磊

(中國煤炭科工集團，北京 100013)

0 引言

近期，審計署公布了35家中央企業2016年度財務收支等情況審計結果報告，涉及的行業包括資源能源、通信、交通運輸、制造、建筑、商貿投資、科研服務等。圍繞此次公告的相關情況審計結果，涉及建設工程項目方面的問題總體歸納有四點：

(1)可行性研究不夠充分，盲目決策造成資產損失或閑置；工程項目追加投資論證不充分，投入運營后造成虧損。

(2)工程項目進展緩慢，投資資金在集團滯留時間長；工程建設管控不到位，拖期完工并嚴重超概算。

(3)技改項目產能利用率低，造成虧損；開工建設工程項目因產業政策調整等暫停，已建部分長期無法投入使用。

(4)工程項目未完成相關手續即投入運營，環保項目建設緩慢或建后閑置。

以上反映了中央企業在經濟快速發展中普遍存在的共性問題，要求企業在重大經濟決策、項目有效監管、內外部風險管控等方面不斷完善。

為此，黨中央、國務院做出了一系列重大決策部署，推進“一帶一路”建設，防范化解重大風險，維護國有資產保值增值。這些舉措積極推動了適應我國國情的項目建設模式的發展，也極大鼓勵了廣大企業在建設工程項目管理領域不斷深入探索。

1 審計問題原因分析

對于中央企業被審計出的若干問題，除了曝光的違法、違規、違紀行為外，建設工程項目管理中存在的問題往往是由于國內外政策變化、技術工藝水平受限、投資監管缺失等因素造成的。根據問題性質，需要采取相應的對策加強管理，見圖1。

圖1問題原因分析

1.1 國內外政策變化

國家政策變化是指政府的外交政策、法律法規、語言文化等政策范疇的變動對項目投資、建設實施造成的客觀影響。

國外尤其是發展中國家和不發達國家，受政治影響的可能性更大。由于這些國家政局不穩、民族沖突以及領導人更迭所帶來的諸多不確定性因素，使項目的投資、實施及運營都會受到戰爭暴亂、政策變動、政府違約等影響，從而造成項目投資超出控制或難以控制。

國內項目主要受到國家持續推進改革過程中所發布的政策、法規等影響，其中以國土、環保、規劃、財政等這些與項目建設密切相關的管理部門的規章制度為主。例如：京津冀地區的建設工程項目往往受空氣質量影響而造成季節性停工；某些落地項目根據地區產業發展戰略規劃而調整，造成企業投資規模、標準、預算等提高。

1.2 技術工藝水平受限

傳統的建設工程項目在管理上已逐步成熟，但對于水利建設、能源開發、橋隧建設等行業的項目，面臨復雜的地質環境，需要更高的技術工藝。

例如煤礦建設與運營項目，決策階段需要對煤炭資源儲量、煤質、礦井建設條件等進行諸多考慮，一旦現有技術工藝難以突破復雜環境的限制，就會導致一定的投資追加或項目后期收益難以保障等情況。

同時該類能源項目在實施過程中產生的廢水、廢氣等工業廢料，會對自然環境造成一定影響，受到了社會和公眾的監督。因此，配套的環保與節能技術工藝是項目順利實施的有力保障，可以避免項目停止而投資虧損，同時避免產生社會負面輿論而影響企業聲譽。

1.3 投資監管缺失

企業投資決策是項目上馬的“開關”，種種原因，如項目時效、企業心態、論證不足等，都會使上報的項目建議書和可行性研究報告缺乏科學深度，不能有效地作為設計方案的編制依據，造成領導層“三重一大”決策走過場，流于形式。

例如一些城市地鐵交通PPP項目，未深入進行物有所值評價、財政承受能力評價，盲目追求投資地鐵建設和運營，期望由此帶來較高的經濟效益和社會效益，最后卻面臨負債沉重、項目回款周期較長等風險。又如橋梁、道路等一些市政項目，投資估算中對綜合管線、綠化、環保等工程輕描淡寫，未進行工程量核準和工藝評審，造成后續項目實施中追加大量資金。

2 中央企業項目管理體系構建

項目管理體系即中央企業根據自身業務、管理模式等特點建立起能有效對項目進行決策、審批、監督、評價等全過程的動態體系。項目管理體系包含四大要素：組織、職責、權限和制度。

(1)組織。組織是建設工程項目管理實施的主體。中央企業內部通常是矩陣式組織結構，即由戰略投資、經營管理、工程管理、審計等職能部門平行構成，同時還受到風險評估委員會、技術委員會、安全生產委員會、董事會等縱向機構的審議管理。

(2)職責。職責是組織內部各機構單元的定位與分工，是項目管理體系建立的基礎。健全的職責能防止項目全生命周期管理出現缺失，進而避免項目某一階段處于“無人管”的狀態，同時避免下一流程銜接部門管理難以開展，整個項目無法形成“PDCA”循環監管。

中央企業項目管理體系通常由總部投資部門進行項目的前期調研、考核、可行性評價，建設管理部門進行項目施工的造價、質量、進度及安全管理，審計、法律、財務等部門協同對項目竣工后的經濟效益進行評價，經營部門對合格的供應商、施工單位等納入信譽名單管理，等等。

(3)權限。權限是組織內部各機構單元行使職責的范圍與深度。橫向、縱向明晰的權限是中央企業對項目管理的關鍵，例如對于企業下屬單位投資的建設工程項目，根據項目屬性、投資額度、固定資產體量等進行分級審批、分類備案等管理。

(4)制度。制度是項目管理有效運轉的保障。沒有制度對項目進行管理，就無法按章辦事；沒有健全的制度體系，就會在項目管理中出現漏洞，讓一些項目管理人員鉆空子，打擦邊球。例如項目管理責任制、考核制度等不建立，就會出現對投資失敗、質量缺陷、安全事故等追責不清的問題。

因此，中央企業要不斷健全項目管理體系，完善內部控制制度，規范決策程序，特別對重點領域、關鍵崗位和關鍵環節加強管控，推進精益管理，積極采取有效措施開源節流、降本增效、防范風險。

3 項目關鍵節點控制

建設工程項目管理是一項復雜的系統工程，需要對從項目籌劃到投入運營的全生命周期進行整體謀劃，并以關鍵節點為抓手，對各個關鍵節點的邏輯性、協同性、系統性進行監管。

3.1 可行性研究及估算

可行性研究是根據企業發展戰略、投資計劃等，進行方案比較、技術經濟分析的過程。通常在項目建議書或立項申報報告之后進行，并委托有資質的項目咨詢、設計機構編制。

可行性研究報告是中央企業進行重大經濟決策的基礎，是企業規范管理“花多少錢”問題的基本程序。但在中央企業項目管理中往往存在以下問題：

(1)可行性研究報告中，項目建設環境分析深度不夠，投資估算編制錯誤、缺項及漏項。

(2)項目決策層僅僅重視項目預期收益，忽視項目方案的可行性。

(3)有的企業為了立即上馬項目，人為調整投資費用。

對此，中央企業可建立多層次決策機制。一是對機會研究、項目建議書、初步可行性研究報告、詳細可行性研究多個階段進行逐步細化、具體化。按照投資估算編審規程，做出不同精細程度的估算，最終在詳細可行性研究報告階段出具標志性的估算報告，作為決策的經濟依據。二是以職能部門為首進行可行性研究報告的科學、規范編制。重大、復雜的項目要通過專家論證審查，并上報經理辦公會審議，董事會決策等。

例如能源建設項目，要重點評估項目對環境、水源、大氣、人居等的影響，以及是否符合國家規劃要求及環保政策。許多問題在可行性研究階段就要提前充分考慮，在源頭解決問題是控制項目投資的關鍵。

3.2 初步設計及概算

初步設計或擴大初步設計階段是項目精準控制投資的關鍵環節，不同于可研階段的規劃方案，這個時期要深入結合施工環境、工藝等進行細化設計，這個時期的概算是企業進行招投標、進度控制等“怎么花錢”管理的核心依據。

初步設計階段的項目概算是項目全生命周期費用，必須包含項目咨詢、設計、監理、施工、環境保護、水土保持等相關費用。其中，施工費用包括單位工程及其配套系統工程(土建、安裝、設備)費、工程建設其他費、建設期貸款利息、預備費等。要做到費用齊全、方案合理。如地面工業廠房項目，需要考慮地面拆遷費(房屋、墳冢等)、地下管線搬遷費等，這些易被忽視的方面往往會造成項目概算額度大增。

為加強初步設計及概算管理，提高設計工作質量，中央企業應建立初步設計報批分類管理制度。對由國家和地方政府審批或核準的建設工程項目，其初步設計應該先經企業總部審查，通過后方可上報政府部門。而對于無須上報政府審批的項目，總部可以根據項目投資額度自行審批及備案管理。

初步設計審查時，通過子企業內審、集團公司審查、專家委員會審查等多個環節逐級進行，嚴格把控初步設計工程量、標準及概算。對于因為方案調整造成初步設計概算超出可行性研究報告投資估算一定額度的項目，需要重新履行相關投資決策程序。

3.3 項目竣工決算及審計

項目竣工決算是綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部費用，是正確核定項目資產價值、反映竣工項目建設成果的文件。同時為加強投資項目的有效運營，防止國有資產流失，須逐步開展績效審計工作，是企業對“錢花得怎么樣”的財務評價。

目前中央企業在項目建設中普遍存在工程結算審計不同步、決算審計立項晚、財務決算嚴重滯后等現象，嚴重暴露出企業內部控制制度不健全、建設資金審批不規范等問題。

為加強審計意識，充分發揮審計“免疫”功能，需要采取以下對策：

(1)建立企業制度，強化審計流程。要轉變項目“秋后算賬”的傳統觀念，必須規范工程跟蹤審計、結算審計、決算審計全過程。針對投資額較大、周期較長、工程量較多的建設工程項目，應采取重點提前介入、全程跟蹤，完成一個單項即進入審計的思路，并最終全面完成工程竣工決算審計。

(2)加強各部門協調，通力完成審計。企業要對審計過程中涉及的投資、基建、財務、生產、采購等多部門進行協調，以便使項目管理中的數據口徑一致。各部門有責任從“幫”審計轉成“促”審計，及早發現項目管理中暴露的問題，全企一盤棋，促進各部門管理能力的逐步提升。

(3)重視審計結果，堅持依法依規問責。對違反規定、未履行或未正確履行職責且使得國有資產損失或造成其他嚴重不良后果的企業經營管理人員，嚴肅追究其責任。中央企業內部要建立投資資金上下監管、內外聯控的監督機制，讓審計真正成為“懸在管理者頭上的一把利劍”，實現審計監督的法制化、規范化和科學化。

4 結語

中央企業在我國經濟發展中起著決定性作用，但在企業投資管理過程中還存在一些不足。這就要求企業樹立全局思想，利用系統工程理論，對建設工程項目管理從項目籌建到投入運營

全過程管控，完善管理體系，健全管理機制，以審計問題為導向，著力解決基礎管理的薄弱和缺失，重點抓辦管控能力上的低效與不足，從而達到全面提升管控能力，為中央企業資產可持續保值增值護航。