基于公共管理的社會保障私有化發展研究

摘 要 世界上有很多國家走上了福利性國家的道路，然而由于社會保障水平起點較低，這就使國家政府財政負擔有所加重，因此，社會保障制度改革正向著私有化趨勢發展，我國如今正處于社會保障制度建立和完善的時期，因而，研究國際范圍內的社會保障私有化管理有助于我們認清當今局勢，并根據我國實際情況建立相關的社會保障制度。本文首先對“私有化”概念進行了闡述，以公共管理為基礎，分析了社會保障私有化改革的原因及理論基礎，通過對世界一些國家的社會保障私有化改革進行研究，總結了其的經驗教訓，旨在希望為中國社會保障私有化改革和發展提供一定的借鑒作用。

關鍵詞 公共管理 社會保障 私有化

作者簡介：辛靜，南陽理工學院助教，研究方向：社會保險基金管理運營。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.308

隨著社會的不斷發展，國家對于公共管理的要求越來越高，公共管理體系在我國也逐步完善起來。黨的十八大以后，人們逐漸對社會保障體系投入了更多的關注，與此同時，國家在公共管理方面的建設加大了力度，力圖使我國社會保障體系不斷完善，滿足社會發展需求。社會保障部門是與民生息息相關的重要的綜合性管理部門，對于我國民生保障、社會穩定、服務型行業發展具有至關重要的作用，社會保障工作在構建社會主義和諧社會的過程中是一切工作順利發展的基礎，在公共管理基礎下對社會保障制度進行私有化改革有利于穩定社會和人民群眾生活，為社會的公共管理提供了良好保障。

一、社會保障私有化概念解析

社會保障“私有化”的概念由來已久，但是由于“私有化”本身概念與內涵界定不清，這就使得人們至今都不能給出“私有化”的定義。以不同政治觀點為基礎，私有化概念與以下觀點相關：（1）在社會保障領域允許自由選擇；（2）建立三個及以上支柱；（3）實現個人賬戶制；（4）強調薪資待遇而非繳費；（5）屬于一種新的管理思路。所謂社會保障私有化指的是建立在人口快速老齡化和社會經濟增長過慢的假設之上的社會保障制度改革的一種模式，然而人們更多的將“社會保障私有化”等同于“養老保險私有化”。

因為社會保障具有特殊性，所以社會保障私有化并不能與其他領域的私有化同等視之，從經濟學角度看，社會保障屬于一種特殊的公共產品，具有非排他性和非競爭性，然而私有化在社會保障中會將一部分群體排除在外，這樣不僅會造成階級間的矛盾，而且損害了公平性。從馬克思主義政治經濟學角度看，社會保障是一種按要素分配后的再分配制度，所以，國家通過對分配不公平進行初次調節就顯得尤為重要。從社會學角度看，社會保障的目的是解決人們未來將可能承受的社會風險和某些社會問題，社會保障制度往往被稱為“安全網”，是化解風險的有效機制之一。從管理學角度看，建立社會保障制度有利于提高效率。

二、社會保障私有化改革的原因及理論基礎

（一）社會保障私有化改革的原因

戰后二十世紀七十年代的美國，通貨膨脹、經濟低迷、人口老齡化比重大，使得傳統的以“福利國家”為目的的社會保障體系面臨了重大挑戰。據統計，隨著社會人口老齡化加重，在職人口與非在職人口的比例失調，使得資金缺口逐漸增大，加重了政府的負擔。以往的社會保障體系中，政府對資金統籌管理，一旦出現資金管理制度不健全，就很有可能出現這些資金與政府財政劃分不清的問題，就會使得挪用社會保障基金成為現實。如果讓政府對社會保障基金實行監管職能，那么政府以國家信用作為擔保對于社保基金的資金流向就會十分謹慎，把社保資金投入風險較小的國家債券和銀行存款上，旨在希望得到穩定的收益，然而收益過低難以激發群眾參與的積極性，這就使得社會保障覆蓋面不能廣泛開來，未參保人群將會增多。

社會保障私有化模式的開啟可以使得人們有更多的選擇性，當今社會中不同階層的人因收入不同、所處地位不同，他們對于社保的期望也不盡相同。所以，選擇的種類及方式也就有所不同，因此，對于社會保障體系實現優化，就可以提高市場的競性，提高效率，實現資源的優化配置。

（二）社會保障私有化改革的理論基礎

1.社會保障的公共性

社會保障的公共性是擁有公共管理職能的社會保障的最本質特征。公共品指的是由公共部門提供的用來滿足社會公共需要的商品或服務，它具有非競爭性和非排他性，社會保障不同于基礎設施等公共物品，它的公共性體現在信息的不確定、不對稱性以及政府穩定社會的職能。一方面，由于道德風險和逆向選擇會使得商業保險市場極易產生失靈現象，另一方面，市場經濟不能保證公平性，即可能會產生令人難以接受的消費收入水平的巨大差距。社會保障事業不斷發展的目的是解決社會群眾基本生活保障需求。

2.社會保障管理制度的效率性

社會保障管理制度的效率性是保證其實現高效運行的內在要求。盡管在一定程度上，公共賬戶能夠實現再分配，然而在這過程中很容易導致個人“搭便車”行為的出現，不利于實現社會公平。如同市場會出現失靈一樣，政府的管理也會出現失靈，如出現公共決策失誤、腐敗問題、公共品出現低效和浪費問題等。公共決策不同于私人決策，由于需要考慮多方面因素，政府難以及時制定出完善的公共政策，比如基金投資方面，很多時候會由于公共決策的“時滯”使基金錯失投資的最佳時機，從而導致公共決策的失誤。其次，政府壟斷了公共品的供給，因而，可能由于監管機制的缺陷等原因導致政府提供的可能是過剩公共品。政府對于社會保障基金管理目標容易與基金所有人出現沖突，同時政府機構的擴張很容易使社會保障的運行成本有所增加。

3.管理制度私有化

社會保障面臨著公平與效率兩大問題，公平與效率矛盾運動導致管理制度私有化，社會保障私有化改革之所以在世界范圍內廣泛開來，是因為它在提高效率的同時又不失公平。政府不在以局內人的角度來對收入實行再分配，而是以局外人的姿態通過強制繳費、嚴格監管、稅收優惠，以此來修正市場失靈的問題。社會保障私有化是經濟對人的一種理性的尊重，它可以實現有效的激勵作用，對于提高社會經濟運行效率，增加社會福利等方面起到了必不可少的促進作用。

社會保障私有化作為社會保障制度改革的一種模式，主要包含收益基準制度下的公共賬戶轉化為供款基準制度下的個人賬戶，實現了個人激勵的作用，削弱了公共賬戶實現再分配的功能，供款基準制度下的個人賬戶不存在收益與繳費不對等的問題，而且個人賬戶產權邊界較易確定有利于實現勞動資源的優化配置，激發勞動者的工作熱情。另一個方面是將以往政府公共部門集中壟斷性管理改變為私人基金公司的分散的競爭性管理，現收現付制轉變為基金的積累，當個人退休時，個人賬戶上的累積資金就可以作為支付退休后的生活費用支出，以此滿足日常需求，有助于避免老齡化問題的沖擊，而且政府公共部門集中壟斷性管理改變為私人基金公司的分散的競爭性管理有利于運營效率的提高，進而促進社會福利的增加。

三、世界西方國家的社會保障私有化改革

（一）美國社會保障私有化改革

美國在實現社會保障私有化改革過程中，尤其是20世紀90年代以來，也出現了問題，如醫療保險費用不斷攀升使得政府資金入不敷出；人口老齡化加重使得美國政府養老金支付出現問題。所以小布什在任時推行了相關的改革措施：提高法定退休年齡來延緩老齡化帶來的養老金支付問題；政府減少用于福利項目的開支減輕政府的負擔；支持個人投資賬戶的建立，并鼓勵人們用這些資金來投資金融證券，自負盈虧。由此可以看出，美國是依據里根的“新保守主義”來進行社會保障私有化改革的，通過增加個人消費及投資刺激美國經濟增長，然而改革的艱難性與復雜性對于美國來說無疑是一個很大的考驗。

（二）智利社會保障私有化改革

智利作為第一個引入社會保險的拉美國家，其社會保障私有化改革模式一直為世界所稱道，智利以養老保險領域內建立個人賬戶累積為基礎進行社會保障私有化改革，建立了私營化管理的機制，強調個人積累、經營性、自我保障的基本原則。在此基礎上，政府進行立法監控，個人賬戶進行個人儲蓄，最終風險由政府承擔。

四、社會保障私有化對我國社會保障改革的啟發

美國和智利進行社會保障制度改革時，都是集中在養老方面，目的是為了降低政府財政支出，減輕財政負擔，使得政府監管達到最優化。兩個國家改革的區別在于他們的執行力不同，美國屬于福利國家，人民的投票權一定程度上關系到了執政黨的成敗，改革起來也比較困難。智利因其強有力的執行力使得改革更加成功。

我國人口老齡化問題比較嚴重，這給我國社會保障的支付方面帶來了巨大挑戰，近年來，我國在社會保障制度改革上不斷進行嘗試，適當的向私有化方向發展堪稱是一種新的改革方式。

美國的社會保障改革之所以可以為我國所借鑒，是因為美國和中國實施社會保障制度的背景有相通的成分，美國的社會保障制度是在私有化、市場化及內在化傾向的文化基礎上建立起來的，中國是在改革開放以后的20世紀80年代以后建立起來的。在市場發展的初級階段，其發展重心往往放在效率上，社會保障私有化改革可以借助市場效率導致的有效資源配置達到社會保障的增值。

由于我國是社會主義國家，其特點為集中力量辦大事，因而智利社會保障制度改革為我國提供了借鑒作用。我國政府職能與改革的轉變已在運行之中，所以社會保障制度私有化改革對于我國有著重要的現實意義，社會保障私有化的目的是確立一個“小政府、大社會”的模式，這為我國政府職能的改變提供了參考作用，有利于高效政府的建立。

同時還要注意，現階段我國社會保障改革方面制度尚未健全，因而要防止私有化改革進行資源優化的同時出現不公平現象；控制社會保障資金的投入量來降低風險；國家及經營機構要承擔制度帶來的成本。

五、結語

隨著社會的不斷發展，公共管理在社會生活中占有越來越重要的地位，面對社會保障私有化帶來的巨大挑戰，要注意私有化只是一個方向性的戰略，并不是能解決任何問題的靈丹妙藥，對于私有化帶來的問題要盡力解決，比如社會保障私有化改革可以預先對改革方向進行一定的規劃，如現階段可以把醫療和養老作為突破口，適度增加個人負擔，為社會保障的多樣化及私有化改革奠定基礎，推動我國社會保障體系向著更加完善的方向發展。

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