非營利性與營利性民辦高校法人治理結構比較

王義寧

(廣東理工學院，廣東 肇慶 526114)

2017年9月1日開始實施的新《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)允許民辦學校舉辦者自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校，并規定對兩類民辦學校實施分類管理，實行差異化的優惠和扶持政策，使長期以來制約我國民辦教育發展的“法人屬性不清”這一根本問題從國家制度層面得以破解，對于促進民辦教育健康持續發展具有重大意義。從學校治理角度看，民辦高校分類管理目標的實現，有賴于兩類民辦高校各自選擇與舉辦目的相適合的治理結構進行治理，但目前關于分類管理背景下民辦高校法人治理結構的研究比較鮮見，能為實踐提供的依據和參考不足，且研究視角多以國(境)外私立教育發達國家的學校治理模式為參照，或以一般意義上的非營利和營利組織的治理特征為借鑒，如曾志平等(2009)《民辦高校法人治理結構的比較》、榮振華等(2015)《民辦高校分類管理視閾下法人治理結構的異化引導》以及鞠光宇(2017)《分類管理制度下民辦高校的法人治理結構建構研究》等，這些研究為分類管理制度下民辦高校法人治理結構的設計提供了重要啟示。但是，我國民辦高校的發展軌跡、制度文化背景與國(境)外存在明顯差別，非營利性和營利性民辦高校的法人屬性亦與一般的非營利組織和營利組織有一定差異，因此有必要轉換研究角度，從我國現有法律制度中透視分類管理框架下兩類民辦高校法人治理結構的特征，以更加契合其構建法人治理結構的實際需要。

一、民辦高校法人治理結構的基本內涵

法學理論認為，法人是法律制度創設的擁有獨立法律人格的組織或團體，是相對于自然人的另一類重要民事主體。根據法人設立的目的，我國《民法總則》將法人分為營利法人和非營利法人。因此，法人治理最早研究的營利性公司、企業也叫“公司治理”。公司治理緣起于現代公司所有權與控制權分離情況下形成的股東(所有者)與股東大會產生的董事會(經營者)之間的委托代理關系，股東(委托人)不再經營公司，而是委托董事會(代理人)根據股東的利益經營公司。在這種委托代理關系中，最核心的是代理問題，由于委托人與代理人之間存在目標不一致和擁有的信息不對稱等情況，代理人在經營活動中可能偏離委托人的利益而追求自身效用的最大化。受人的有限理性和環境不確定性的制約，在委托人和代理人之間無法簽訂一個能解決所有問題的合同或能解決所有問題的合同將花費巨大交易成本的情況下，需要設計一個治理結構，對委托人和代理人的權力進行分配與制衡，以激勵和約束代理人的行為。隨著治理理論的不斷發展，公司治理角度的研究從局限于所有者與經營者之間的關系轉向關注公司的利益相關者(股東、雇員、顧客、借貸商、債權人和社會等)，從追求股東利益最大化轉向各利益相關者利益的最大化，更加強調公司的社會責任和社會公共利益的實現。隨著非營利組織的發展，該類組織的治理問題也引起社會各界的關注。由于非營利組織同樣存在所有權、控制權與受益權分離而產生的代理問題，也需要建構合理的治理結構。

對于法人治理結構的定義，筆者在梳理相關研究后，將其基本內涵歸結為如下三點：一是法人治理結構的前提是法人所有權、控制權等權力的分離與各利益主體的利益沖突；二是法人治理結構的目標是調和、制衡各利益主體的利益關系，以維護各利益主體的利益和社會公共利益；三是法人治理結構的表現形式是法律制度和法人章程對法人組織的機構設置及其責任、權力進行規制而形成的制度體系。根據《高等教育法》和《修正案》的規定，民辦高校自設立之日起取得法人資格。民辦高校作為特殊的育人機構和多個利益主體參與的獨立法人，其治理結構可以理解為在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立的有關學校運營與權力配置的一種機制或組織結構，以及通過這種組織結構形成的責權利劃分、制衡關系和有關決策、指揮、執行、激勵、約束、監督等的機制[注]董圣足：《我國民辦高校法人治理問題研究》，華東師范大學2010年博士學位論文，第88頁。。

二、非營利性與營利性民辦高校法人屬性的異同

法人治理理論認為，法人屬性是建構法人治理結構的前提，要探究非營利性與營利性民辦高校法人治理結構，有必要先對其法人屬性進行辨析。

(一)兩類民辦高校法人法律性質的共性特征

公益性是兩類民辦高校法人共同的基本屬性，《教育法》第八條規定“教育活動必須符合國家和社會公共利益”；《修正案》第三條規定“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的重要組成部分”；國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》指出，民辦教育要“堅持教育的公益屬性，無論是非營利性民辦學校還是營利性民辦學校都要始終把社會效益放在首位”；《營利性民辦學校監督管理實施細則》(以下簡稱《實施細則》)第三條要求“營利性民辦學校應當堅持教育的公益性，始終把培養高素質人才、服務經濟社會發展放在首位，實現社會效益與經濟效益相統一”?？梢姡嫘赃@一教育的基本屬性并不會因為民辦高校選擇“營利”或“非營利”而改變。國家設立教育機構的目的是實現社會的公共利益，公益性決定了民辦高校法人治理的根本宗旨和終極目標。

(二)兩類民辦高校法人法律性質的個性特征

非營利性民辦高校是以實現公共利益為目的而設立的非營利法人；營利性民辦高校是具有營利性和公益性雙重屬性的營利法人。《民法總則》規定：“以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營利法人；為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。”《修正案》第十條規定“民辦學校應當具備法人條件”；第十九條規定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理?！睆倪@些法律規定可以看出，非營利性民辦高校具備法律規定的非營利法人特征，可歸為非營利法人。營利性民辦學校的法律性質則具有多重性，從舉辦者可以取得辦學收益并進行分配的角度看，其具有營利訴求，具備營利法人的特征；從教育關涉個人福祉且利及國家和民族大業的角度看，其又具有公益屬性，因此，營利性民辦高校是兼具營利性和公益性的營利法人。

為進一步理解兩類法人的個性特征，需要進一步明晰的是：非營利性民辦高校并不等同于公辦高校。雖然兩者設立的目的都是為實現社會公共利益，都是非營利法人，但兩者的舉辦主體和經費來源不同，將非營利性民辦高校等同于公辦高校，容易忽視民營主體和民營資本的獨立性，在實踐中可能會造成國家對非營利性民辦高校的過度干預。與此同時，營利性民辦高校也并不等同于公司，雖然兩者設立的目的都有營利訴求，但公司偏向追求股東利益的最大化，營利性民辦高校還須顧及公益性這一基本屬性，在治理過程中充分保障師生等利益相關者的利益以及國家的整體利益。

三、非營利性與營利性民辦高校法人治理結構的異同

(一)兩類民辦高校法人治理結構的相同點

1.治理結構構建的基本原則相同。治理結構的基本原則包括利益相關者共同治理原則、公益性與市場性相統一原則。利益相關者共治是非營利法人治理的基本原則。就設立目的而言，非營利性民辦高校具有完全的公益屬性，營利性民辦高校的舉辦者雖然可以分配辦學結余，但在正當營利的同時必須兼顧公益性，因此，無論是非營利性還是營利性民辦高校，在治理過程中必須遵循高等教育規律，重視社會責任，切實維護廣大師生的合法權益，建立利益相關者協同共治的治理結構。公益性與市場性相統一的原則，是指民辦高校應市場所需而生，其辦學經費主要依靠學生的學費，因而在治理過程中，既要保證教育活動的投入，保障其公益性，又需考慮經營管理的市場性，增強其市場觀念和成本意識，爭取更多的資金投入到學校的管理和運營中[注]董圣足：《我國民辦教育治理制度：變革與創新》，《華東師范大學學報(教育科學版)》2017年第6期，第24-25頁。。

2.治理結構的形式相似。法人是法律制度的產物，法人治理結構亦源于法律的規定，《修正案》第二十至二十七條對民辦學校的組織與活動進行了相應規定。根據該法以及相關法律法規的規定，無論是非營利性還是營利性民辦高校，其內部治理結構均為一個由董(理)事會[注]為行文表述方便，下文將董(理)事會統稱為董事會。、校長、黨組織、監事會及教職工代表大會等各個利益主體組成，集決策、執行和監督職能于一體的治理體系(見圖1)。

圖1 民辦高校法人治理結構框架

在這個治理體系中，董事會處于頂端，是學校的最高決策機構，全權負責學校的經營活動，擁有對學校法人財產的支配權和對校長的聘用、獎懲及解雇權。校長受聘于董事會，作為董事會意志的執行者，在法律規定的權限和董事會的授權范圍內負責學校的教育教學和行政管理工作。黨組織是民辦高校的政治核心，在事關辦學方向和師生重大權益的事項上，對董事會、校長進行指導和監督；指導和監督的方式是黨組織負責人通過法定程序進入董事會，學校黨組織與以校長為首的行政管理機構進行雙向進入、交叉任職，黨組織領導班子成員通過法定程序進入學校行政管理機構，黨員校長、副校長等行政機構成員按照黨的有關規定進入黨組織領導班子。監事會獨立于董事會和其他機構，對學校財務運行的合規性、董事會及行政機構成員的履職情況實施監督。教職工代表大會在學校黨組織的領導下開展工作，聽取校長和監事的工作報告，參與學校的民主管理和監督。這一結構體系強調不同權利主體的權責分配與相互制衡，以保障民辦高校正常的決策與管理秩序。當然，在這一結構體系中，民辦高校也必須彰顯高校特有的學術性和高度專業化的特征，例如行政權力與學術權力的制衡。

(二)兩類民辦高校法人治理結構的不同點

結構功能主義認為，不同功能需要不同的結構，不同的結構實現不同的功能[注]黃凌霞、王云蘭：《從結構功能理論角度談高等教育系統》，《重慶科技學院學報(社會科學版)》2010年第8期，第163-164頁。。兩類民辦高校的法人屬性不盡相同，法人治理所要實現的目的和價值目標亦有所區別，因而也決定了其法人治理結構不盡相同。從經濟學視角看，法人治理結構設計的目的是對各利益主體的利益進行協調與均衡，而產權結構反映的是法人組織中各利益主體之間的利益關系，因此產權結構是治理結構的基礎[注]王義寧：《民辦高校與公辦高校法人治理結構的比較》，《高教探索》2014年第1期，第56頁。。營利性民辦高校舉辦者擁有辦學結余的索取權，非營利性民辦高校舉辦者沒有此權利，可見兩類法人的產權結構不同，其治理結構也存在一定的差異。

在民辦高校法人治理結構中，董事會是學校發展重大事項的最高決策機構，其職權配置和運行機制對法人目標的實現起決定作用。因此，董事會成為探討兩類民辦高校法人治理結構差異的關鍵要素。

1.法人董事會的差異。法人董事會的差異主要表現在以下四個方面。

一是董事會決策的重大事項不盡相同。重大事項決策權是民辦高校董事會的法定權力?！缎拚浮返诙l規定：“民辦學校董事會行使下列職權：(1)聘任和解聘校長；(2)修改學校章程和制定學校的規章制度；(3)制定學校發展規劃，批準年度工作計劃；(4)籌集辦學經費，審核預算、決算；(5)決定教職工的編制定額和工資標準；(6)決定學校的分立、合并、終止；(7)決定其他重大事項?！庇捎趦深惷褶k高校法人設立的目的不同，事關法人目的實現的重大事項亦有不同。營利性民辦高校舉辦者要取得辦學收益和分配辦學結余，這關涉舉辦者的切身利益，是營利性民辦高校辦學的重大事項。依照《公司法》有關規定，公司向股東分配利潤以及公司終止后向股東分配剩余財產，屬于公司股東會的職權范圍。但我國目前的法律制度未對營利性民辦學校可以設立股東會等類似權力機構作出具體規定，分配辦學結余及剩余財產的權利只能歸入董事會的職權范圍。比照《修正案》中董事會的職權規定，該項權力可以納入第七項董事會職權“決定其他重大事項”。非營利性民辦高校的舉辦者不得取得辦學收益，不能分配辦學結余和剩余財產，因而在其董事會職權中不存在分配辦學結余及剩余財產的權力[注]趙宇宏、王義寧：《結構功能主義視角下兩類民辦高校董事會制度的差異化設計》，《浙江樹人大學學報》2018年第5期，第24頁。。

二是董事會內部利益博弈的性質不同。營利性民辦高校的舉辦者要從學校辦學中取得收益，因而在其董事會的決策中會存在辦學公益性與營利性的利益沖突，產生舉辦者與其他利益相關者的利益博弈。而非營利性民辦高校是以追求社會公共利益為完全目的的法人，舉辦者和其他利益相關者利益互動的性質與營利性民辦高校不同，利益沖突容易得到調和與均衡。

三是董事會成員的身份構成側重不同。董事會的人員身份構成標志著董事會所代表的利益主體的權力配置與制衡關系?！缎拚浮返诙粭l規定：“學校理事會或董事會由舉辦者或者其代表、校長、教職工代表等人員組成。其中1/3以上的理事或者董事應當具備五年以上教育教學經驗。學校理事會或者董事會由5人以上組成，設理事長或者董事長1人。”此項規定對民辦高校董事會實現科學決策具有決定意義，但法律未對兩類民辦高校董事會的人員構成進行區分。非營利性民辦高校是具有完全公益性的法人，較營利性民辦高校更強調利益相關者的共同治理，因而其董事會內的人員構成應具有廣泛代表性和身份的獨立性。在廣泛性方面，可吸納學生代表、校友代表和社會公眾代表等進入董事會，建立多元主體共治的格局，以充分彰顯其公益性特征；在獨立性方面，可借鑒我國臺灣地區《私立學校法》對董事會人員身份的相關限定，如“董事相互之間有配偶及三親等以內血親、姻親之關系者，不得超過董事總額的1/3”等。營利性民辦高校在辦學中容易出現公益性與營利性的失衡，偏離公益性而趨向營利性，因此在董事會人員構成方面，應當保證公共利益代表進入董事會。《實施細則》第二十條規定：“營利性民辦學校的黨組織書記應當通過法定程序進入學校董事會和行政機構，在事關學校辦學方向和師生重大利益的重要決策中發揮指導和監督作用。黨組織書記依法進入營利性民辦高校董事會，對營利性民辦高校辦學公益性的實現起到保障作用。”另外，董事會人員的產生機制決定著董事能否真正代表其所應當代表的利益相關者的利益，因此，在民辦高校董事會中，教師代表需通過教職工代表大會選舉產生。

四是董事會的表決機制不同。董事會的表決機制在很大程度上決定著不同身份構成的董事所代表并表達的意志最終能否統一為令各方滿意的意志?！缎拚浮肺疵鞔_規定民辦高校董事會的表決機制，但《民辦教育促進法實施條例》規定，民辦學校董事會討論法定職權中的重大事項應當經2/3以上組成人員同意方可通過，這表明我國民辦高校董事會的表決在制度層面顯現的是一人一票機制。對于營利性民辦高校來說，一人一票的表決機制并不能完全適應董事會對重大事項科學決策的需求。分配辦學結余及剩余財產是營利性民辦高校董事會決策的重大事項，這類重大事項與舉辦者或投資人的利益密切相關，為保障和維護營利性民辦高校舉辦者或投資人的合法利益，董事會可借鑒公司股東會的表決機制，按照出資比例行使表決權[注]趙宇宏、王義寧：《結構功能主義視角下兩類民辦高校董事會制度的差異化設計》，《浙江樹人大學學報》2018年第5期，第25頁。。董事會決策事項性質的不盡相同，決定了兩類民辦高校董事會表決機制的差異。

2.其他治理主體的差異。無論是非營利性還是營利性民辦高校，在高等教育辦學規律方面具有共同性，因而對于具體承擔教育教學管理責任的治理主體，其權責的區別在兩類民辦高校間不太顯著。

從《修正案》的立法宗旨來看，引導和維護公益性是其立法的目標價值[注]余雅風：《公共性：民辦學校立法分類規范的分析基礎》，《教育研究》2018年第3期，第104頁。。因此，兩類民辦高校其他治理主體的差異主要體現在對營利性民辦高校如何保障其辦學公益性的規制方面。例如，對營利性民辦高校校長更強調切實履行“良善管理者”的職責。校長要為崇高的道德目標服務，忠誠于黨和國家的教育事業，堅持按高等教育規律辦學；在董事會決策教育教學投入事項中能對董事會的決策施加有力的影響，保證舉辦者對辦學經費的充分投入；在行使教育教學和行政管理權過程中，要切實維護廣大師生的合法權益，并需借助政府的力量和相關規制加以約束。對于監事會的職權，《實施細則》第十八條規定：“營利性民辦學校監事會中教職工代表不得少于1/3，主要履行檢查學校財務，監督董事會和行政機構成員履職情況，向教職工(代表)大會報告履職情況，以及國家法律法規和學校章程規定的其他職權”；對于黨組織的職權，《實施細則》第二十條也作了規定，如營利性民辦學校應當切實加強黨組織建設，強化黨組織政治核心和政治引領作用，在事關學校辦學方向、師生重大利益的重要決策中，發揮指導、保障和監督作用；黨組織書記應當通過法定程序進入學校董事會和行政機構；監事會中應當有黨組織領導班子成員；充分發揮教職工(代表)大會和工會的作用。

四、結語與啟示

本文探討的是在我國現有的法律制度框架下，非營利性與營利性民辦高校在法人屬性、內部治理結構方面的相似點和不同點。然而，民辦高校作為社會系統的一個組織構成，其內部治理結構必然受到外部因素的影響或干預，如外部制度供給、教育價值目標、行政力量對法人內部事務的干預度、文化傳統和教育觀念的影響等。依據治理理論，在眾多外部因素中，制度供給和教育價值目標是起決定作用的要素。因此，面對民辦高校的分類管理，不得不思考以下兩個問題。

(一)現有法律制度是否足以支持和滿足分類管理實踐的需要

在分類管理框架下，是否需要在法律制度層面完善對兩類民辦高校法人治理結構的分別規定？審視我國現有的法律制度，《實施細則》在《修正案》基礎上補充了對營利性民辦學校監事會、黨組織和教職工代表大會等內部治理主體職權的規定，對于營利性民辦高校法人治理結構的完善具有重要的規范和指導意義，但與兩類民辦高校構建科學的法人治理結構的實踐需要還有一定的距離。比如，對非營利性民辦高校來說，為實現其公益目標是否應當采取多元利益主體共治的模式？在董事會成員中除了現有法律規定的舉辦者(或其代表)、校長和教職工代表外，是否應當吸納學生代表、行業代表和社會公眾代表等以實現多元主體共治，是否應當對其董事的身份及產生機制進行更加細致的規定？對營利性民辦高校來說，是否應當對其利潤的分配機制進行法律規定以防止其公益性與營利性的失衡，是否允許其采取股東型或類似企業法人的治理模式？這些問題的明晰與解決，呼喚后續的法律制度對《民辦教育促進法》精神作進一步的解析和釋讀。

私立教育較發達的國家或地區的經驗證明，民辦高校的治理水平在很大程度上依賴于制度規定是否具體、周密和可操作，是否對實踐有強大的適用性、指導性和約束性。我國民辦教育分類管理的實踐剛剛起步，面對特殊的發展背景和民辦高校法人治理中存在的一些痼疾，如果沒有相對完善的法律制度對兩類民辦高校的治理結構分別進行規制，那么分類管理很可能流于形式抑或出現混同[注]榮振華、劉怡琳：《民辦高校分類管理視閾下法人治理結構的異化引導》，《現代教育管理》2015年第5期，第122頁。，這是需要引起關注的問題。

(二)分類管理框架下營利性民辦高校法人治理如何守護教育價值

《教育法》規定“教育活動必須符合國家和社會公共利益”，明確了教育的價值目標。我國對民辦學校實行分類管理，是為了賦予民辦學校更大的發展空間和更靈活自主的發展方式。國家雖然允許營利性民辦高校將所得收益分配給舉辦者，但允許營利只是助推其發展的一種方式，并不是設立營利性民辦高校的價值目標，其價值目標始終是為社會培育人才，進而保障社會的公共利益。因此，營利性民辦高校在建構法人治理結構時應如何平衡公益性與營利性以保持教育本真、守護教育價值，這是一個值得深思的問題，也有待今后更深入的研究。