新形勢下中小城投公司轉型發展的探索和思考

王曉寧

摘要：多年來，地方中小城投公司作為地方政府推動準公益性項目建設的重要抓手，對于促進地方經濟發展起到了舉足輕重作用；作為地方政府與金融市場的紐帶，對于金融服務地方發展起到橋梁作用。近年來，隨著融資平臺舉債規模的急劇膨脹，部分中小城投公司由于自身運作不規范、債務結構不合理、公司經營性資產匱乏等原因，進一步加大了融資平臺，甚至地方政府的償債風險。

關鍵詞：投資 發展 思考

一、當前發展困局

（一）償債機制缺乏，資源整合不充分。城投公司一直以來主要職責為完成地方政府指令性任務，投資建設所形成的各類基礎設施和社會公益項目大多屬于非經營或準經營項目，這些項目都無收益來源。中小城投公司資產負債率普遍較高、造血功能不足，盈利能力不足，缺乏持續經營動力，且尚未建立一套完善的償債機制，還債資金難以保障，完全靠扯新債還舊債，資產負債率居高不下。如果不及時處理好這些問題，必將給城投公司的持續發展和后續融資帶來諸多風險。

（二）行業政策趨緊。融資渠道不暢。2017年以來，國家陸續出臺了系列融資平臺管控政策，特別是50號、87號、23號這三個文件的頒布，對城投公司傳統的融資渠道和融資模式進一步提出了新的要求，要求防范存量債務資金鏈斷裂，按照”穿透原則”和“還款能力評估原則”。評估城投公司的還款能力和還款來源，防范和化解地方政府債務風險。城投公司融資渠道日漸縮窄。金融機構對資金使用監管日益規范。資金壓力大。

（三）經營體制欠缺，健康發展受限。一方面，城投公司主要負責人一般都是由政府部門的領導兼任，政府部門會直接參與城投公司的管理，城投公司大多承接的是政府的指令性任務，盈利性較弱；另一方面城投公司絕大部分業務的開展需要依靠政府，融資需要政府兜底，嚴重缺乏行業競爭實力。目前城投公司普遍存在政企不分、主業不明、激勵機制缺乏、市場化選人用人制度欠缺，核心崗位所需的技術型人才流失等問題。在當前激烈的市場競爭中，城投公司不轉型，則很難實現可持續發展的目標。

二、轉型主要動因

（一）有利于拓展發展空間

城投公司轉型，即是政策不利變動的改革倒逼。也是在國有資產改革背景下平臺朝著市場化、可持續發展的自我救贖。《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發（2015）42號）明確指出：“鼓勵融資平臺與政府脫鉤，進行市場化改制，作為社會資本參與PPP項目。”政府融資平臺轉型成為PPP中合規的社會資本方，是繼續保持政府融資平臺服務地方政府重大基礎設施建設和提供公共服務的有效途徑，也是當前政府與市場之間的有效結合點。

（二）有利于服務地方建設

由于政策的滯后效應，城投公司在短期內完全剝離政府融資職能的可能性很小，因此，城投公司在很長一段時間內將仍然是地方政府推進城市發展和城鎮化水平的重要載體。隨著我國城鎮化率的提升和城市基礎設施建設的不斷完善，城市發展階段已經由重建設向重運營轉變，城市運營、城市管理是未來城投公司發展的重大機遇和挑戰，城投公司城市運營職能會不斷加強。城投公司轉型后，進行市場化運作和企業化管理，尋找盈利點，壯大自身的同時更好的服務地方建設。

（三）有利于吸引社會資本

現金流是企業的生命線。過去一度的重建設輕運營、重融資輕管理的運作模式導致城投公司缺乏自身現金流創造機制。作為金融機構與地方政府開展銀政合作的主要抓手，通過合理構建項目現金流，在滿足監管政策的前提下實現政府資源科學配置、準公益性項目財務平衡、融資平臺市場化運作，將城投公司打造為融資、融智、融制、融商的綜合載體，也可以進一步吸引社會資本參與地方經濟建設。

三、轉型主要路徑

城投公司剝離政府融資平臺職能，由融資平臺改制轉型為市場化經營的國有資產經營公司，通過不斷創新組織管理體制和運行機制，建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，以“注入經營性資產、完善市場運作機制”為手段，進一步建立健全投資、融資、建設、經營、償債良性循環的長效機制，促進公司市場化、規范化、科學化發展，切實履行經營城市職能，為建設水鄉田園城市作出更大貢獻。

（一）完善法人治理結構

企業化規范管理是城投公司轉型的堅實根基。城投公司要建立完善的現代企業制度。一是要明確企業法人地位，將城投公司與地方政府區別開來，不但確保了地方政府在投資額的限度內承擔城投公司的風險，而且城投公司的運營也不會受到政府部門的影響。同時地方政府對城投公司只履行出資人的職責，賦予城投公司充分的決策自主權，規范“三重一大”決策程序和制度，對國有資產進行監管，城投公司則承擔資產保值和增值的責任。二是要完善公司治理結構。按照現代企業管理制度要求，選舉成立董事會、監事會，建立公司章程，健全內部管理制度，完善內部控制體系，三是建立激勵與約束機制。激發內部職工積極性和吸納外部有價值的員工加入。使公司管理層的各項管理活動都始終圍繞公司發展和經營績效來進行，進一步提升決策效率，促進公司健康、穩定、持續發展。

（二）整合注入優質資源

夯實資產資本是城投公司轉型的強有力保障。城投公司要不斷提升融資能力，實現健康、可持續發展，其自身能否形成經營性現金流是關鍵。當前城投公司正處于發展轉型的關鍵時期，地方政府應給予政策扶持，通過注入經營性、易變現的優質資產增加綜合經營職能和賦予特許經營權等措施。促進城投公司形成穩定的經營收入。一是城投公司要將自身定位從建設城市轉變為運營城市，積極推動地方政府注入合法有效的土地資產，賦予國有經營性資產運營職能，同時充分利用自來水、污水垃圾處理、熱力管網、城市交通、停車場、城市空間廣告權等特許經營權資源，提高自身創造現金流的能力。二是地方政府要加大資源整合力度，促進優質資源開發，注入優質資產，特別是資產規模較大、現金流較多、有利潤的國有資產和經營性公司，有效發揮國有資產的效益，提高優質資源的開發經營價值，變資源為資產，不斷擴大城投公司凈資產規模和盈利能力，更有條件地發揮融資籌資的職能。

（三）運作經營市場化

市場化多元經營是城投公司轉型的重中之重。采用多元化的經營模式不僅使城投公司的主營業務范圍得以進一步拓寬。而且還使公司現有的資產得到了良性循環，大幅度增強了公司的綜合實力，也為公司的穩定、持續發展奠定了堅實的基礎。一是必須強化自身發展、自主經營的意識，按照“市場化運作、專業化發展、多元化經營”的指導思想，通過大力整合和經營現有業務。充分結合城市資源稟賦等因素，構建基建、環保、水務、地產置業、鄉村振興、城鄉融合、文化旅游養老、高新技術產業投資等多業務協同發展。二是引入戰略投資者，推行混合所有制，進行市場化運作。選擇資本力量和技術條件雄厚的民企與城投公司開展多種形式的合作，逐步提升在新領域的專業能力。三是將公益性和盈利性項目區別經營，以市場的思路經營管理，整合優質資源在盈利性業務上發力。地方政府通過合法有效的程序，統籌規劃公益性項目和經營性項目，通過整體規劃、一體開發、資源捆綁，將間接產生的收益鎖定在城投公司內部，實現綜合現金流的平衡，為市場化運作提供基礎條件。四是順應當前國家大力推進政府和社會資本合作方面的形勢，積極參與PPP項目，實現從最初的履行政府出資方職責。向作為社會資本方投資運營城建項目的角色過渡和轉變。

（四）創新融資模式

市場化多渠道融資是城投公司轉型的核心。城投公司在失去政府信用背書的情況下，亟需培育多層次、多渠道的持續的市場化融資新機制，要認真分析新形勢下外部宏觀環境、內部投融資和資產財務狀況，制定科學的融資策略，逐步建立償債機制，要充分考慮融資成本、融資時機、融資方式、融資規模等一系列重要問題，將融資風險降到最低。一是通過股權轉讓、合資合作、資產證券化等多種方式引入社會資本，積極運用PPP模式重點支持基礎設施和市政公用項目的建設與運營。二是積極籌劃和設立政府引導型或項目融資型城建發展基金。廣泛吸引民間資本，發起設立產業投資基金，投資方向不限于公共服務、生態環保、區域開發、先進制造業、戰略性新興產業等領域。三是不斷培養和提升下屬子公司的融資能力。通過公司內部的業務重組和資源整合，打造下屬子公司核心業務板塊的專業化運作，以及通過有效的母子公司管控模式，通過企業債券、中期票據、項目收益債、資產證券化、融資租賃等融資工具進行融資，不斷實現下屬單位資產經營和自我融資能力的提升。

四、結論

為了促進城投公司的健康持續發展，必須進一步轉變政府在城市經營中的職能，支持城投公司建立現代企業制度，不斷完善公司治理結構。同時，城投公司必須強化市場化經營理念，還要積極實施經營城市戰略，采用多樣化的經營模式，拓寬多樣化的融資渠道，開辟城投公司發展新路徑、新方向，從而充分發揮城投公司在城市建設中的積極作用。