從高校控制活動看我國高校科研經費管理

夏秀桂

【摘 要】 高校的科學研究在我國具有重要地位，以高校科研經費管理為研究對象對改善我國科研經費管理具有重要意義。基于內部控制的要素之一——控制活動的原理，以高校科研經費管理實踐為研究對象，對我國科研經費管理體制進行深度剖析，結果發(fā)現，高校科研經費管理存在預算管理不到位、資產管理不科學等問題。基于此提出了相應對策：加強以預算為重點的控制活動；優(yōu)化控制措施，加強資產管理；完善科研經費管理的授權審批制度。

【關鍵詞】 高校； 控制活動； 科研經費管理； 預算； 資產管理

【中圖分類號】 G647 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）17-0090-04

一、引言

高等學校的科學研究在我國科學研究中有著舉足輕重的地位和作用，是我國科技創(chuàng)新的生力軍。我國高校在科研經費管理方面一直處于改革和學習階段，隨著近年來國家層面出臺了一系列制度和辦法，高校科研經費管理水平有了很大提高，但尚處于逐步完善階段。尤其在內部控制活動方面還存在一些缺陷，導致科研經費使用過程中違法違規(guī)現象時有發(fā)生，甚至出現了嚴重的科研腐敗案件。作為高校重要職能之一的科學研究工作，屬于高校內部運行的重要組成部分，其運行應當符合內部控制管理的要求。

二、從控制活動看我國高校科研管理存在的問題

（一）科研項目預算管理不到位

1.預算目標不合理

縱向科研項目，相關部門在發(fā)布申報指南時，已基本上確定了項目總預算，科研項目工作者只能以此為標準進行項目總預算的申報。相關部門在發(fā)布項目申報指南時，所考慮預算的依據主要是財政性資金的預算安排，對于科研項目實際需求與政府預算安排在多大程度上相符卻很少考慮，甚至為了完成政府預算目標而訂立項目。這必然造成了很多科研項目所需資金與申報的預算差別很大。一部分科研項目本身不需要申報書上所列的預算資金量，但申報指南的預算已經確定，項目申報者仍然會按照國家發(fā)布的預算規(guī)模進行項目預算申報，這就造成了一部分科研項目資金冗余。在省市兩級項目申報過程中，由于地方政府財政資金偏緊，政府資助力度不夠，實際項目預算不能滿足項目支出，但科研工作者為了成功申報科研項目，在預算不足的情況下也只能硬著頭皮進行科研項目申報，最終造成項目投入不足，難以實現科研目標。另外，有少數科研項目負責人因其在科研領域的威望比較高，獲取科研項目比較容易，往往可以在多個部門或體系同時獲取到科研項目，而其研究方向大多數趨同，這就造成其冗余科研資金較多，單個項目預算偏高。

2.預算編制不科學

縱向科研項目，政府對科研項目的支出范圍有非常嚴格的規(guī)定，科研工作者必須在相關規(guī)定的框架下進行項目預算，而事實上，科學研究工作存在非常大的不確定性和明顯的項目個性，其最終支出可能與項目預算的指標出入很大。盡管存在彈性指標——其他費用，但實際的意外事項可能遠遠超過其他費用的預算，況且相當數量的科研項目預算不設其他費用指標，即使設有其他費用指標的科研項目，其預算占比也有嚴格的限制。這就造成部分科研工作者有科研項目和科研資金，但在實際支出時因缺乏相關預算而難以支付。例如，農業(yè)科研項目特點明顯，土地是農業(yè)科研最重要的資源之一，其中的土地租賃費，在國家科研項目指標體系中對應的12大指標中，只能對應其他費用，而經費預算中其他費用的比例一般較小或者沒有，這樣對農業(yè)科學研究工作者造成很大的困擾。

3.財務人員參與預算編制力度不夠

通過對部分高校進行調研發(fā)現，大多數高校對科研項目預算制定過程沒有參與，甚至有人反問，項目預算是科研人員的事情，財務人員有必要參與嗎？令人沮喪的是，持有這種觀念的財務人員不在少數。而另一方面，大多數科研人員自身也認為制定項目預算時沒必要要求財務人員參與，只有一少部分科研人員認為財務人員財務預算編制更有利于科研項目的實施和科研資金的支出。

科研人員雖然是其領域的科技專家，但并非是財務專家，由其自行制定的項目預算在實際執(zhí)行過程中必然會出現很多問題。而高校財務工作者由于編制的限制，其本身承擔的工作量較大，難以與眾多的科研工作者很好地結合。這就造成了大多數科研工作者在申報項目預算時，只能靠個人申報科研項目的歷史經驗去安排項目預算。

4.預算執(zhí)行力不足

從×高校2013年結題的×類別項目預算執(zhí)行情況的統(tǒng)計（見表1）來看，該高校在該類別項目的預算執(zhí)行100%的項目所占比重僅為6.67%，預算執(zhí)行50%以上的項目所占比重也不過55.56%，預算執(zhí)行50%以下的項目所占比重卻高達37.77%。雖然該樣本數量偏小，選取的樣本范圍也可能比較狹窄，但仍然能看到項目預算的執(zhí)行情況與實際預算情況差別很大，存在嚴重的預算執(zhí)行力不足的現象。

（二）物資采購難以完全執(zhí)行政府采購

2015年1月30日國務院發(fā)布了《中華人民共和國政府采購法實施條例》，該條例規(guī)定其適用對象為國家機關、事業(yè)單位和團體組織。因此，高校科研經費作為事業(yè)單位資金的一部分，同樣必須執(zhí)行該條例。

根據規(guī)定，政府采購需要在上一年度提交采購預算，沒有采購預算的只有在預算追加窗口期追加預算方可采購。高校科研經費與高校行政經費的時間特征具有較明顯的區(qū)別，行政經費預算根據主管單位的資金劃撥總量確定，一般具有較好的穩(wěn)定性；而科研經費的劃撥與科研項目申報的成功與否有很大的關聯性，科研項目立項的公布時間、資金的到位狀況與高校提報預算時間的不一致，使得高校預算管理部門很難在規(guī)定的時間內將科研經費采購的預算查清摸透，并進行匯總上報。另外，科研人員畢竟不是財務專家，其對相關規(guī)定的了解不足，也可能導致其錯過采購預算上報時間，而其實際采購時又因為沒有采購預算致使其不能采購，進而導致科研項目難以順利開展。

政府招標過程中，由于最低價中標等種種原因，科研工作者實際得到的儀器設備、材料等，雖然符合采購標的的標準，最終未必符合實際科研工作開展的需要，甚至可能拿到的是質次價高的科研物資，導致科研項目很難順利開展。

三、與科研經費管理有關的控制活動尚需完善

高校科研經費管理的控制活動，目前大多停留在財務控制上，從調研的部分高校來看，大多數高校對科研經費管理主要還是以科技處和財務處為主，其他部門參與很少，或者基本上不參與。從控制的手段來看，大多數高校除了會計系統(tǒng)外大多缺乏自動控制，多數控制手段還停留在手工控制階段，即使是財務方面也并沒有完全實現會計系統(tǒng)的自動控制，財務人員的手工控制仍然占有很大比重。

（一）預算管理不完善

科研活動起點是項目預算，終點是項目決算和結題驗收，中間資金管理都要以預算為約束，所以說預算管理是科研資金管理的一條主線，貫穿于科研活動的始終。但從調研的高校來看，不管是預算申報、資金執(zhí)行還是預算調整都不同程度地存在問題。

1.預算編制不科學

科研工作者本身并非財務專家，其對預算的概念不甚理解，填報預算也僅憑過往經驗，或者為了獲得科研項目而“拍腦袋”填報預算。高校財務工作者數量有限，工作量大，人手不足，導致其對科研活動的關注不夠，難以根據科研項目的實際情況做出符合目標的合理預算，很難對科研人員提出有針對性的建議和意見。同時，科研人員和財務工作者在高校內的工作軌跡重疊不大，缺乏協調機制，協調渠道不暢通，使得他們在申報項目預算時無法協同制定預算。由此可見，高校科研項目預算編制存在很多問題，從預算的編制過程來看，項目預算的編制難言合理。

2.預算執(zhí)行力不夠

在手工控制的情況下，科研人員和財務工作者的溝通比較困難。項目申報成功后，任務計劃書或者合同一般在科研人員手中。經費到位后，財務部門僅了解哪些資金歸屬于哪個科研項目，對于項目的具體預算指標并不清楚。這就導致大多數高校并沒有針對科研項目進行有效的預算控制，項目預算形同虛設。預算控制的缺失，不可避免地造成多數科研項目實際支出與預算存在很大差異，使得在項目決算前不得不突擊調賬或調整項目預算。

3.預算調整缺乏嚴肅性

我國縱向科研項目預算調整經歷了由松到嚴、由嚴到松兩個過程。目前，除個別指標如設備購置費、勞務費、專家咨詢費等之外的大多數科研項目指標的預算調整管理權限，已經下放到項目承擔單位。由于科研立項預算制定的隨意性和實際預算執(zhí)行的剛性缺乏，使得實際執(zhí)行的資金與立項時預算差異很大，進而導致大多數科研項目不可避免地需要進行預算的調整。按照預算的調整程序，預算調整應該在資金活動之前，但由于預算剛性的缺失，使得實際預算調整一般都在資金活動之后，項目結題之前，最終的結果是為了項目決算去調整預算而不是有計劃地去調整預算，這本身失去了預算應有的意義。

（二）資產管理方面存在缺陷

1.政府采購的復雜性與科研采購的特殊性不相適應

根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》規(guī)定，高等院校采購屬于政府采購法規(guī)范的內容，科研采購又是高校物資采購的一部分，所以科研采購同樣需要符合政府采購法的規(guī)定。

科研項目采購有其特殊性：及時性、高標準性和不確定性。所謂及時性，是指科學實驗需要的實驗材料大多隨用隨采。高校科研人員大多精力在科學研究上，他們并沒有那么多精力應付政府各種復雜的程序，一般也很少去做采購的預算、計劃，而實驗用材料一旦需要，都是應急的，如果不能及時采購到所需的實驗材料會直接影響科學實驗的進程。所謂高標準性，是指科學實驗所需的材料要符合科學實驗的需要，能夠實現實驗的目的，而政府采購的部分材料因為價格的原因可能符合采購要求的指標但并不一定能達到科學實驗的要求。所謂不確定性，是指政府采購預算一般需要在前一年上報并確定，以備來年采購，但科研項目的立項申請具有很大的不確定性，很多科研項目在預算周期內無法最終確定能否立項，這樣造成年底不能提報預算而耽誤第二年的采購，進而導致科學研究進程的推遲。

2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳為了激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，促進科技事業(yè)發(fā)展，印發(fā)了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，目的是放開科研資金使用的不必要限制，擴大科研單位采購的自主權。隨后各省市也分別制定了相應的規(guī)定，但在實際操作過程中，政府對高校科研資金的使用仍然限制較多，束縛著高校科研事業(yè)的發(fā)展。另外，科研工作者的強項在科學研究，而非復雜的各種程序，他們既不可能也無必要在科學研究之外耗費過多的精力。

2.實驗材料耗費環(huán)節(jié)難以管控

高等學校下設學院眾多，科研人員一般分散在各下屬學院中，而實驗材料的采購和使用一般是科研人員根據實驗的實際需要隨用隨采，具有很大的零散性和隨意性。另一方面，高等學校因為近年來減員增效和人員編制的限制等原因，實際行政管理工作者數量嚴重偏低，工作壓力普遍較大，甚至出現人員不足的現象。這種科研材料采購和使用的零散性和管理人員偏少狀況使得高校很難像生產型企業(yè)那樣建立起一套完備的材料采購入庫出庫程序。

（三）授權審批控制不嚴格

科研資金活動是復雜的，因而要求高校根據科研活動的具體性質制定出不同的常規(guī)授權和特別授權，明確各管理部門在業(yè)務事項上的權限范圍、各事項的審批程序等。這些授權均要求高校不同管理部門不同程度地參與，而事實上，大多數高校科研資金活動的管控主要靠財務部門和科研管理部門。在多數情況下，高校的科研部門對科研資金活動幾乎都不參與，最終只能靠財務一個部門去管控。財務部門由于自身能力的限制也僅僅局限于審核形式上的合理性，對實質上的合理性鞭長莫及。

四、制定并選擇有效的控制活動

（一）加強以預算為重點的控制活動

預算控制要求高校對科研經費活動實施全面預算管理制度，明確各責任單位在預算管理中的職責權限，規(guī)范科研經費預算的編制和執(zhí)行，強化預算的約束。科研經費預算控制要求分為三個部分，即預算的編制、執(zhí)行和調整。

1.加強預算編制管理

預算的編制是科研活動的起點，同時也是預算管理的核心和預算控制的原則和依據，因此應該得到足夠的重視。高校應當成立專門的科研經費預算管理小組，其成員應該包括財務管理人員、科研管理人員和資深科研工作者，全面參與科研項目立項預算工作。科研項目申請人從其所要立項項目的實際需求出發(fā)，按照申報指南編制科研項目預算；財務管理人員從財務的角度出發(fā)，利用其專業(yè)優(yōu)勢以及科研項目資金管理的歷史經驗，協助修改項目預算；科研管理人員和資深科研工作者結合歷年科研項目申報以及國家相關的法律法規(guī)，對科研項目預算進行最終修訂。通過這三組人員在預算方面的信息交流，既能調動各方面的工作積極性，又能合理保證項目預算編制的合規(guī)性、合理性和科學性，提高各方面對預算控制的意識，從而提高科研經費使用的效率和效益，減少科研預算執(zhí)行過程中調整的可能性。

2.加強預算管理的執(zhí)行力

高校應當建立科研項目預算管理協調機制，有條件的高校應當自主開發(fā)或購買相關的科研經費管理軟件，建立并整合科研項目負責人、科研管理部門和財務部門等統(tǒng)一的信息平臺。科研項目一經立項，科研項目負責人應當將項目立項任務計劃書同時報送科研管理部門和財務部門。財務部門應該根據科研項目任務計劃書中的項目預算，通過會計核算系統(tǒng)進行額度控制，強化科研預算的約束力。科研管理部門要及時監(jiān)督項目預算的執(zhí)行情況，及時督促科研項目負責人根據項目研究的進度合理地支出科研項目資金。科研項目負責人要結合科研項目研究進度和研究情況，緊密結合科研資金的實際支出，合理安排科研活動，發(fā)現實際支出與預算編制存在較大差異時在國家政策允許的范圍內及時提出預算調整申請。

3.加強預算調整的嚴肅性

科研項目的預算管理重在預算編制和預算執(zhí)行的約束力兩個方面。但是，實踐中這兩個方面多數高校做的并不夠，所以不可避免地要牽涉預算的調整。從理論上講，預算調整是預算管理的重要組成部分，畢竟再合理的預算也有其不可預測的事項發(fā)生，但是我們仍然要強調預算調整的嚴肅性。科研項目負責人應當結合科研項目開展的實際情況，實時估算科研資金支出與立項預算的差異，并根據國家相關政策的要求按不同情況向所在單位或科研項目資助單位提交預算調整申請。凡應有科研資助單位批復的預算調整按國家相關規(guī)定履行調整程序；凡所在單位可以直接決定的預算調整，也應根據資金支出進度，及時提出預算調整申請，科研管理部門應對提出的預算調整方式展開調查，對確需調整的項目預算，及時批復并編制連續(xù)編號的預算調整批復書，杜絕因迎合項目結題決算而實施的預算調整，強調預算調整的嚴肅性。

（二）優(yōu)化控制措施，加強資產管理

1.資產采購應注重“放”“管”結合

《中華人民共和國政府采購法實施條例》的發(fā)布，主要目的是規(guī)范行政資金的采購，但是公立高校屬于政府全額撥款的事業(yè)單位，其所有資金均被歸類于行政資金。事實上，科研項目采購有其特殊之處：及時性、高標準性和不確定性。由于這三性的存在，使得科研物資的采購與政府采購產生了很大的矛盾。為此，建議國家對科研物資的采購要采取“抓大放小”的政策，做到“放”“管”結合，重點落在“放”上。所謂“抓大放小”，是指對于小于一定金額的采購由科研人員自行采購；超過一定數額的大額采購由高校制定相應的辦法自行采購。所謂“放”“管”結合，落在“放”上，主要是指采購行為盡量由科研人員自行處理，這叫“放”；但是事中監(jiān)督和事后監(jiān)督要跟上，這叫“管”。通俗地講，要信任科研人員的自行采購行為，同時加強事中事后監(jiān)督，對于發(fā)現的舞弊行為嚴厲打擊，加強懲戒力度。

2.靈活管控實驗材料的耗費

高校下設學院眾多，科研項目數量多、類別雜，各高校管理隊伍現狀不一致等，難以制定出一個統(tǒng)一的辦法對實驗材料的領用耗費環(huán)節(jié)進行管控。因此，高校應根據自身的實際情況選擇不同的管控措施。對于管理人員足夠的高校，可以考慮建立統(tǒng)一的物資倉庫，按照企業(yè)相關的物資流轉程序，制定出一套合理的物資流程控制措施。對于管理人員較少的高校，可以加強實驗過程管理，要求科研工作者在進行科學實驗的記錄過程中，嚴格記錄實驗材料的耗費情況，由資產管理部門不定期檢查核實實驗材料的耗費與實驗材料采購是否相符，以此確定實驗材料采購耗用的合理性。

（三）完善科研經費管理的授權審批制度

高校應當建立起一套由學校統(tǒng)一領導，各部門齊抓共管的各司其職、各負其責、相互制約的科研經費管理工作機制，明確各崗位辦理業(yè)務和事項的權限范圍、審批程序和相應的責任。具體來講，科研儀器設備和實驗材料的采購管理活動，應該由資產管理部門牽頭制定辦法，根據制定的辦法進行管理，其資金支出根據相應的審批權限由資產管理部門審批或由更高一級的領導審批。測試化驗加工、校外實驗等活動應該由科研管理部門制定相應的辦法，其資金支出根據相應的審批權限由科研管理部門負責審批。國際交流活動應根據國家相關規(guī)定由外事部門按照程序進行審批，其資金支出應附外事部門相關的批準文件。科研工作者外出差旅應由所在單位審批，并在出差事由中列明詳細的調研或考察事項。聘用臨時人員，應通過人事部門，簽署相應的勞動用工合同，資金支付應有相應人事部門的審批意見。科研外撥款、外協費等涉及資金較大，情況特殊，應由科研管理部門和財務部門根據國家批復的任務合同或對外簽訂的技術合同聯合審批。

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