《貝弗里奇報(bào)告》背后

王周揚(yáng)

摘 要：《貝弗里奇報(bào)告——社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)》（以下簡稱《報(bào)告》），是社會(huì)保障發(fā)展史上具有劃時(shí)代意義的著作，它對(duì)英國、歐洲乃至整個(gè)世界的社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程都產(chǎn)生過深遠(yuǎn)的影響。英國在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，以《報(bào)告》為藍(lán)本發(fā)布社會(huì)保險(xiǎn)白皮書，并制定一系列法律。1948年英國首相艾德禮向全世界宣布英國第一個(gè)建成福利國家，距離1601年《伊麗莎白濟(jì)貧法》開辟現(xiàn)代社會(huì)保障制度347年。今日重讀《報(bào)告》，試圖結(jié)合《報(bào)告》的內(nèi)容與其背后的時(shí)代背景，探索當(dāng)時(shí)英國福利制度建立的影響因素，以為我國社會(huì)保障制度的發(fā)展提供啟示。

關(guān)鍵詞：《貝弗里奇報(bào)告》；福利國家；社會(huì)保障；影響因素

1941年，英國成立社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)部際協(xié)調(diào)委員會(huì)（以下簡稱委員會(huì)），著手制定二戰(zhàn)后的社會(huì)保障計(jì)劃。經(jīng)濟(jì)學(xué)家貝弗里奇爵士受委托出人委員會(huì)主席，負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)時(shí)的國家社會(huì)保險(xiǎn)方案及相關(guān)服務(wù)進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)戰(zhàn)后社會(huì)保障計(jì)劃進(jìn)行構(gòu)思涉及，提出具體建議和方案。第二年，貝弗里奇提交了題為“社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)服務(wù)”的報(bào)告，這就是著名的“貝弗里奇報(bào)告”。這份報(bào)告，不僅對(duì)英國乃至全世界社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，也成為資本主義世界發(fā)展不可忽略的重要文獻(xiàn)。直至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，在《報(bào)告》的指導(dǎo)下，英國建立現(xiàn)代福利國家實(shí)行，對(duì)國民實(shí)施“從搖籃到墳?zāi)沟娜姹Ｕ稀薄Ｊ鞘裁丛驅(qū)е掠鴱囊浴把a(bǔ)缺式”的社會(huì)救助為主的濟(jì)貧制度跨越式地轉(zhuǎn)向全面完善的福利國家制度呢？我們重讀《報(bào)告》，并結(jié)合其時(shí)代背景，探究其中的影響因素。

一、《貝弗里奇報(bào)告》與英國福利制度建立的影響因素

（一）經(jīng)濟(jì)能力的決定作用

經(jīng)濟(jì)能力或者生產(chǎn)力水平?jīng)Q定著社會(huì)保障制度的水平。《報(bào)告》第444—447段通過調(diào)查指出，當(dāng)時(shí)的英國雖然飽受戰(zhàn)爭的摧殘，但仍舊有能力來為其國民通過收入再分配滿足基本需要，戰(zhàn)前的英國社會(huì)物質(zhì)財(cái)富就已豐富得可以避免真正的貧困。英國是世界上最早進(jìn)行工業(yè)革命的國家，也是世界上曾擁有最廣闊殖民地的國家，憑借其戰(zhàn)前的資本輸出和殖民掠奪，迅速積累了巨額財(cái)富，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和民眾生活水平迅速提高，居于當(dāng)時(shí)的世界霸主地位。盡管第二次世界大戰(zhàn)對(duì)英國的國民經(jīng)濟(jì)造成了巨大的創(chuàng)傷，但戰(zhàn)后英國工黨的國民經(jīng)濟(jì)政策效果顯著和在美國“馬歇爾計(jì)劃”的援助下，國民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，在1948年就恢復(fù)到戰(zhàn)前水平并持續(xù)繁榮。1914年的預(yù)算（第一次世界大戰(zhàn)前的最后一個(gè)預(yù)算）所得稅、超額累進(jìn)所得稅和遺產(chǎn)稅的收入都有所增加。直接稅的擴(kuò)大不僅為1914—1918年的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政而且也為戰(zhàn)后的預(yù)算提供了強(qiáng)有力的財(cái)力支持。《報(bào)告》第四部分在討論資金來源問題時(shí)，也設(shè)想了社會(huì)保障資金主要采用稅或費(fèi)的方式進(jìn)行收繳。二戰(zhàn)后英國繼續(xù)實(shí)行高額所得稅并增加稅種，同時(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和繁榮，為政府財(cái)政支持《報(bào)告》所設(shè)想的福利計(jì)劃和福利政策的實(shí)施奠定雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）政黨政治、社會(huì)需求與普選權(quán)的推行

英國福利制度的建立不僅受經(jīng)濟(jì)的作用影響，也是各種利益集團(tuán)、政治團(tuán)體相互作用的結(jié)果。《報(bào)告》本身由政府要求進(jìn)行的調(diào)查和戰(zhàn)后保障計(jì)劃的設(shè)計(jì)構(gòu)想，英國不管部部長、國會(huì)議員阿瑟·格林伍德委托貝弗里奇完成，并要求政府各部委全力協(xié)助。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國工黨艾德禮當(dāng)選英國首相。工黨是英國工人階級(jí)運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，并深受費(fèi)邊社會(huì)主義的影響，縱觀二戰(zhàn)前工黨的社會(huì)保障思想有這幾個(gè)基本點(diǎn)：第一，為工人階級(jí)爭取更多的福利；第二，要求各種是必要的社會(huì)福利；第三，主張國家干預(yù)。毫無疑問，《報(bào)告》中所提及的社會(huì)保障制度符合工黨的政治主張和福利觀點(diǎn)，因此工黨在二戰(zhàn)前的政治影響和二戰(zhàn)后的上臺(tái)，成為英國建立福利國家最為重要的政治力量。

（三）社會(huì)改良主義和凱恩斯主義的影響

社會(huì)改良主義和凱恩斯主義是《報(bào)告》提出的福利國家的兩大思想來源，也為其提供了理論基礎(chǔ)。社會(huì)改良主義起源于德國，通常是指在不觸動(dòng)資本主義制度的基礎(chǔ)上，通過漸進(jìn)的社會(huì)改良來代無產(chǎn)階級(jí)革命的資產(chǎn)階級(jí)和小資產(chǎn)階級(jí)的思潮。費(fèi)邊社會(huì)主義是其中的突出代表，倡導(dǎo)集體主義的福利觀，國家必須采取措施保障社會(huì)成員的基本生活，社會(huì)群體之間理應(yīng)互相幫助，并提出關(guān)于解決貧困、失業(yè)等社會(huì)保障制度的具體措施，要求建立完善的福利國家制度。眾所周知，1929-1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條，導(dǎo)致凱恩斯主義的“國家干預(yù)”主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域大行其道，人們認(rèn)識(shí)到貧困、失業(yè)并非都是個(gè)人原因，要求國家和政府采取手段對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)，采取相應(yīng)的措施保障社會(huì)成員的基本生活，由此直接催生出美國《社會(huì)保障法》的誕生。

（四）二戰(zhàn)前英國社會(huì)保障制度的初步建立

《報(bào)告》在英國的產(chǎn)生并不是偶然的，而是社會(huì)保障制度發(fā)展的必然結(jié)果，完善的社會(huì)保障制度的建立和實(shí)施也并非一步達(dá)成，而是經(jīng)過長期漫長的實(shí)踐所得。丁建定認(rèn)為，1870-1914年英國建立的新型社會(huì)保障制度在英國第一次建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的現(xiàn)代社會(huì)保障制度，并且20世紀(jì)英國社會(huì)福利制度的發(fā)展和完善，為英國福利制度的建立奠定基礎(chǔ)。受1883年德國俾斯麥政府社會(huì)保險(xiǎn)制度建立的和其他歐洲國家保險(xiǎn)制度推行的影響，以及現(xiàn)實(shí)的救濟(jì)已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)時(shí)的社會(huì)狀況，難以有效地解決日益復(fù)雜的社會(huì)問題，開始逐步完善社會(huì)保障制度。具體而言，英國于1905年建立失業(yè)工人法，1908年建立養(yǎng)老金法。1911年英國頒布《保民保險(xiǎn)法》，正式建立失業(yè)保險(xiǎn)制度。1925年，英國保守黨政府提出的《寡婦孤兒及老年人繳費(fèi)養(yǎng)老金法》被批準(zhǔn)實(shí)施。1937年《國民健康法》獲得議會(huì)批準(zhǔn)，至此，英國正式建立起國民健康保險(xiǎn)制度。養(yǎng)老、失業(yè)和健康保險(xiǎn)等三項(xiàng)法律制度的實(shí)施，構(gòu)成了英國現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基本框架，體現(xiàn)了國家責(zé)任的特點(diǎn)傳統(tǒng)的極品制度由此退居二線，成為新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的有益補(bǔ)充。

（五）《貝弗里奇報(bào)告》本身的導(dǎo)向作用

《報(bào)告》所涉及的內(nèi)容主要就是針對(duì)所發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)英國的社會(huì)保障制度的缺陷，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建新型的社會(huì)保障制度，解決社會(huì)問題，滿足社會(huì)需求。《報(bào)告》正文共分為六個(gè)部分，第一部分為“導(dǎo)言和概論”，概要介紹了部際協(xié)調(diào)委員會(huì)的工作過程和整個(gè)報(bào)告的主要內(nèi)容。第二部分為“主要改革建議及理由”，紳士了英國當(dāng)時(shí)保障制度所存在的諸多問題，詳細(xì)論述了報(bào)告所建議的23項(xiàng)改革和具體建議，如廢除批準(zhǔn)社團(tuán)制度、改革工傷賠償制度、統(tǒng)一社會(huì)保險(xiǎn)制度及繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)、將醫(yī)療和康復(fù)服務(wù)作為公共服務(wù)向國民統(tǒng)一提供等。第三部分為“三個(gè)特殊問題”，重點(diǎn)討論待遇標(biāo)準(zhǔn)和房租問題、老年問題以及關(guān)于傷殘賠償?shù)耐緩絾栴}。第四部分為“社會(huì)保障預(yù)算”，主要論述了社會(huì)保障預(yù)算所涉及到方方面面的問題。第五部分為“社會(huì)保障計(jì)劃”，第六部分為“社會(huì)保障和社會(huì)政策”，詳細(xì)討論了子女補(bǔ)貼、全方位醫(yī)療康復(fù)服務(wù)和促進(jìn)就業(yè)問題，提出把消除疲困作為戰(zhàn)后的基本目標(biāo)。《報(bào)告》所提出的各種設(shè)想和計(jì)劃全面而完整，對(duì)于戰(zhàn)后英國的福利制度予以詳細(xì)的描繪，突出了操作的可行性，在政治上也贏得支持。戰(zhàn)后英國的社會(huì)保險(xiǎn)，秉持《報(bào)告》中所提及的保費(fèi)由政府、雇主和職工三方按照不同的比例共同承擔(dān)；在戰(zhàn)后的福利補(bǔ)助方面，英國的補(bǔ)助項(xiàng)目也基本按照《報(bào)告》內(nèi)容而設(shè)立，對(duì)社會(huì)弱者提供特殊照顧。因此，《報(bào)告》本身的完整性和實(shí)用性建議，在英國戰(zhàn)后福利國家建立過程中，發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用。

二、《貝弗里奇報(bào)告》與英國福利制度建立的啟示

英國福利制度的建立是由各個(gè)因素交互影響而成，《報(bào)告》在其中也發(fā)揮著舉足輕重的作用。探究《報(bào)告》我們可以得出如下啟示。

（一）社會(huì)保障水平應(yīng)該與國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力相適應(yīng)

適度的社會(huì)保障水平既能維持社會(huì)成員的基本生活，又能激勵(lì)他們的工作積極性和對(duì)社會(huì)的責(zé)任感，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。英國福利制度的建立是立足于英國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，二戰(zhàn)后的英國有足夠的實(shí)力為福利制度的推行提供財(cái)力支持，同時(shí)優(yōu)越的福利制度也拉動(dòng)民眾進(jìn)行消費(fèi)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成良性循環(huán)。目前我國尚屬于發(fā)展中國家行列，且人口基數(shù)大，人均收入比歐美發(fā)達(dá)國家較低，國家財(cái)政無力承擔(dān)龐大的福利支出。因此，在目前狀況下我國不能夠也不應(yīng)該效仿西方以建立福利國家為目標(biāo)，仍應(yīng)以擴(kuò)大保障的覆蓋面、保障基本生活水平為目標(biāo)。

（二）社會(huì)保障制度應(yīng)回應(yīng)社會(huì)成員的需求

社會(huì)保障制度的目標(biāo)之一就是解決社會(huì)問題，《報(bào)告》和英國福利制度的建立都是為解決當(dāng)時(shí)的社會(huì)問題，滿足英國民眾的社會(huì)需求。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在社會(huì)保障制度發(fā)展時(shí)間較短的中國，社會(huì)保障制度并不完善，沒有很好地解決存在的社會(huì)問題。因此，我國社會(huì)保障制度在逐步走向完善時(shí)，應(yīng)推進(jìn)多層次社會(huì)保障體系，更加關(guān)注社會(huì)弱勢(shì)群體，充分發(fā)揮其收入分配、再分配的功能，重點(diǎn)解決的緊急迫切的社會(huì)問題。

（三）社會(huì)保障制度的完善和發(fā)展需要頂層設(shè)計(jì)和按部就班

《報(bào)告》對(duì)于英國福利制度的重要性不言而喻，不僅對(duì)戰(zhàn)后英國社會(huì)保障體系予以構(gòu)建，在各項(xiàng)政策的具體操作方法也給予指導(dǎo)，成為英國福利制度的藍(lán)圖。在我國，社會(huì)保障的發(fā)展缺乏頂層指導(dǎo)，無論是在法律制度還是在政策導(dǎo)向方面，都缺乏宏觀規(guī)劃，導(dǎo)致我國社會(huì)保障制度的發(fā)展處于不斷地補(bǔ)缺狀態(tài)，而未形成系統(tǒng)的體系。因此要對(duì)社會(huì)保障體系進(jìn)行合理定位，以服從并服務(wù)與國家治理。社會(huì)保障制度的完善并不能要求一步就能完成的，英國福利制度的建立也是在前期數(shù)個(gè)階段積累而成，我們要不斷積累、按部就班地學(xué)習(xí)和完善我國的社會(huì)保障制度。

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