中等職業教育發展政策研究
——以惠州市為例

文/劉文娟，惠州城市職業學院

1 中等職業教育政策發展概況

1.1 我國中等職業教育政策概況

總體來說，從建國到現狀，國家對中等職業教育的發展都十分重視，每個時期都制定了相關的政策和措施促進和調整中等職業教育的發展。根據我國中等職業教育發展過程中動態變化的教育理念、辦學模式等教育特征，可以將我國的中等職業教育發展政策劃分為三個階段：建國后至改革開放前的中等職業教育政策，這一時期的教育政策政治色彩最強，中等職業教育為國家經濟發展服務；改革開放后至1996年的中等職業教育政策，這是我國職業教育快速發展的階段，國家政策主要在于促進和規范職業教育的發展；1996年至今的中等職業教育政策，1996年代《職業教育法》實施，表明職業教育被提升到國家發展戰略的高度，我國職業教育進入了內涵提升的發展階段。

1.2 惠州市中等職業教育的地方性政策

1.2.1 擴大中等職業教育免學費范圍和完善助學金制度

《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，中等職業教育免學費政策開始推行。2009年秋季，該政策開始實施，農村經濟困難和涉農專業的中職學生為免學費的對象。

根據國家和廣東省的關于擴大中職學生免學費范圍好完善助學金制度的政策，2013年惠州市通過了《惠州市擴大中等職業教育免學費政策范圍進一步完善國家助學金制度實施方案》。《方案》為國家中職教育免學費政策的地方落實文件，主要是明確了政策執行的時間、免學費對象范圍和免學費額度等內容。

1.2.2 重新整合中等職業教育資源

《珠三角規劃綱要（2008-2020）》要求，改革職業技術教育人才培養模式，以超常規的手段和力度推進高技能人才培養。合理配置全省職業技術教育資源，在角三角地區建設我國南方高質量、大規模的職業教育基地，并且建設頂尖的人力資源開發和職業技能鑒定示范基地。另外，廣東省有建設“1＋9”職教基地的部署，即在廣州建設1個職教城，珠三角9市各建1個職教基地。根據《綱要》的要求和地方經濟社會發展的實際需要，惠州市政府開始對職業教育加大了財政投入和建設力度。

2 影響惠州市中等職業教育發展的政策研究

2.1 辦學經費政策

辦學經費是制約教育發展的重要因素，正因為這樣，許多專家學者在研究教育問題時，往往重視對辦學經費、教育財政投入等的研究。

2.1.1 財政投入相對不足

惠州市的整體經濟實力在廣東省內能排在較靠前的位置，但在中等職業教育的投入和經濟狀況不相匹配。

根據《惠州市2013年預算執行情況和2014年預算草案的報告》2013年，全市財政教育支出72.6億元，為年初代編預算的102.22%，增長16.02%。其中，市財政安排2，665萬元，實施東江高級中學二期工程，繼續推進優質學校創建工作。安排3，528萬元補助資金，實施全市城鄉學校教育裝備均等化。安排4，756萬元，支持全市中小學多媒體綜合電教平臺建設。安排1，069萬元，實施義務教育學生營養改善計劃，涉及學生2.3萬人。安排709萬元，在全省率先試行電子公共教育券制度，2013年，試點從仲愷高新區發展到全市范圍，全市民辦義務教育學校隨遷子女學生在享受全省統一的生均公用經費外，每人每年還獲得100元的補助。可見，全市教育財政支出傾向于中小學教育。

2.1.2 其他渠道獲取經費困難

者通過對惠州市的中等職業學校的抽樣調查發現，非財政經費在辦學經費中占的比重很低，而且籌集困難，主要存在以下幾個方面的問題：

1、用人單位參與職業教育的經費投入積極性不高。在構建現代職業教育體系的相關政策的引導下，校企合作、產教融合等辦學模式在惠州是中等職業教育中得到推行。但是，實際上以企業為代表的用人單位考慮到自身的人力資源成本和利益最大化，對合作學校的教育經費投入微乎其微。

2、學校自籌經費難度大。受傳統觀念的影響，社會公眾對普通高等教育的追捧和對中等職業教育的輕視形成強烈的反差，這導致了中等職業學校的社會認可度不高，許多社會服務和科技服務項目落在有些方面并不擅長的高校，而不是中等職業學校。

3、資金管理制度不完善。大部分學校對非財政經費的管理不規范，缺乏完善的經費管理制度，使得經費的使用不公開不透明。這種情況一方面降低了經費的效益，另一方面嚴重打擊了經費的提供者尤其是無償的經費提供者的積極性。

2.2 課程政策

筆者在教學中發現課程問題是中職教育教學中的突出問題。一是教材與學生的實際情況脫節，大部分教材是理論性強，難度大的教材，閱讀難度大；二是教學方法仍然是以知識理論講授為主，學生的教學參與性不強，許多學生對這種學習缺乏興趣；三是部分專業實訓課也和行業、企業的實際情況脫節，形成了為開實訓課而實訓的形式化教學；四是課程體系設計不合理，受高等教育和綜合性大學的影響，在課程設置時仍然是學科界定式的科目劃分和課程安排，脫離了職業技能和工作能力的實際培養的實際，例如，旅游服務與管理專業開設的景點講解可，是一個個景區的“片段式”介紹，這顯然是不符合導游的實際工作情況的，而車上導游講解和景區實際講解才適應導游實際能力培養的需要。

2.3 社會支持政策

2.3.1 輕視中等職業教育的社會觀念沒有顯著改變

受幾千年傳統文化尤其是科舉文化的影響，許多中國人仍然存在重視文化學習而輕視技能訓練的思想意識。甚至把職業教育簡單地看成是勞動力培訓，認為接受中等職業教育后只能從事工廠的流水線生產，做服務員等“低端”的工作，沒有發展空間。在對中等職業教育輕視的同時，對普通高中和普通高度教育則異常的“熱情”，許多家長想盡辦法讓子弟讀普通高中，考普通高校，認為大學生才是社會人才，是“天子驕子”。在這樣的觀念的影響下，中等職業教育難免“倍受冷落”。據不完全統計我國中職教育學生人數占高中階段教育學生總人數的比例雖然有所增長，但比例仍不足50%[1]，也就是說大多數的初中畢業生選擇了普通高中教育。

2.3.2 其他社會組織對中職教育的支持不夠

在上文提到過的中職學校的非財政經費的獲取困難，就體現了社會組織對中職教育的支持性不夠的現狀。除了企業需要人力資源，“被迫”參與到中職教育教學活動中來，其他沒有太多人力資源需求的組織，對中職教育關注和支持的十分稀少。這使得中職學校在進行教育教學改革中不能集中更多的資源。

2.4 師資政策

王憲成和張炳耀對20個省市的中等職業學校師資現狀進行了研究，發現存在以下的問題：師資培養培訓機制不健全，師生比例低，專業骨干教師和專業帶頭人不足，實訓實習指導教師嚴重缺乏，“雙師型”教師缺乏，具有實際企業工作經驗的教師缺乏，職稱結構不合理（低職教師比例偏高），企業兼職教師制度不完善等。[2]

3 惠州市中等職業教育發展的地方性政策的思考

3.1 改革財政投入方式

3.1.1 直接對學校財政投入的改革

直接對學校財政投入是指政府下撥的財政經費直接用于學校的教學場所建設、設施設備購買、教職員工工資以及維護學校正常運作的其他常規費用支出，經費主要由學校使用。這方面的財政投入改革，可以從以下三個方面著手：

1、增加常規性財政投入。目前，惠州市對中等職業教育的財政投入雖然呈逐年增長的趨勢，但是相對中小學教育，中等職業教育的財政投入仍然偏低。為了加快中等職業教育的發展，促進惠州市現代職業教育體系的構建，惠州市必須加大對中等職業教育的常規性財政投入力度，而不僅是以大項目的建設來增加對中等職業教育的財政投入。

2、財政投入需要兼顧公平。由于學校的類別和資質不同，往往也會得到不同的財政投入，一般情況下，資質較好的學校因為改革和建設項目較多，會得到較多的財政投入，而辦學實力較弱的學校則因為建設項目較少而得到較少的財政投入，這樣，實力強的學校將能獲得更多的建設項目得到更多的財政投入，而實力較弱的學校仍然不能得到較多的財政支持，形成強者加強，弱者愈弱的局面。財政投入應該考慮必要的公平性，以保障受教育者的公平。

3、增加學校“軟實力”建設的財政投入。“軟實力”建設包括的范圍很廣，對于中等職業學校，“軟實力”主要指辦學水平、師資力量、教學質量、科技創新能力等。地方政府可 “以點帶面”的形式對學校“軟實力”建設增加財政投入，例如設立專項資金鼓勵教師進行科技創新。然后逐年增加“專項資金”的數量和額度。

3.1.2 服務購買式財政投入的改革

服務購買式財政投入是指政府下撥財政經費支付給本市中職學校以外的第三方單位，從第三方單位獲得教學場所、專業技術及師資等中職教育教學支持性服務。這樣，可以讓社會已有的優質教育教學資源得到充分的挖掘和利用，避免重復建設和資源浪費。例如，對向中等職業學校提供實訓場所、實訓設備或實訓教學環境的企業，政府可以給予適當的財政補貼；對行業企業中優秀的技術和管理人才，政府可以將他們納入中職教育行業企業專家人才庫；對與學校合開發專業課程和構建課程體系的企業，同樣可以獲得財政補助。

3.2 制定實施性課程政策

3.2.1 課程政策制定的主體應具有廣泛性

在中等職業教育課程政策的制定過程中，應當廣泛吸納社會各界對中職課程改革的意見和建議，尤其是要重視課程教學一線教師的呼聲。如制定詳盡而且不可變更的政策細則，從而限制教師自由解釋的空間。這些舉措存在的問題就在于將教育改革看作是一種標準化的活動而無視學科和場景的差異。

3.2.2 課程政策應具有協調性

惠州市政府和教育主管部門在這方面至少要做兩件事：一是針對國家發布的中等職業教育課程政策，制定具體可行的實施細則或實施指導意見；二是對于經過專家論證或實踐檢驗，適合惠州市經濟社會發展情況的較好的課程模式和方法，可以制定相應的政策文件大力推行。

3.3 鼓勵社會公眾參與中等職業教育

威廉?里烏（William J. Rioux）等[3]認為職業學校系統要制定全面系統的政策，強調吸納學生的父母參與到職業教育中來，家長的參與和支持是職業教育成功的關鍵；同時教育部門也要制定相關政策，對學生家長參與職業教育進行獎勵。歐美等發達國家早已認識到社會參與職業教育的意義，并且積極出臺相關政鼓勵社會參與職業教育。

惠州市政府可以出臺相關的政策鼓勵社會力量參與中等職業教育，中等職業學校也應積極探尋吸取廣泛的社會力量參與教育教學的途徑和方法。具體可以從以下幾個方面進行：

第一，鼓勵企業等用人單位深度參與中等職業教育。國政府可以出臺相關的鼓勵政策，讓企業等用人單位，深度參與中等職業教育，形成校企緊密合作的模式，全程參與教育教學活動：人才需求分析、人才培養方案制定、課程開發、專業建設、頂崗實習等教育教學工作，都需要學校與企業共同參與。

第二，鼓勵企業、行業和專業領域優秀人才參與中等職業教育。企業、行業和專業領域優秀人才參與中等職業教育，給學生開講座，與學生交朋友，指導學生學習，對學生“傳道授業解惑”，使學生能與更多優秀的人才接觸，受其影響，對學生素質的培養意義重大。

4 結論

本文通過對惠州是中等職業教育政策的系統性分析，找出影響惠州市中等職業教育發展的主要政策因素。同時根據國內外的中等職業教育發展的政府政策經驗，提出符合惠州市中等職業教育發展的政策建議。