美國特朗普政府貿易政策成因及其對策研究

摘要：特朗普政府對華貿易政策轉向，有著深刻的經濟社會背景，不僅得到了美國傳統建制派精英上層人士的支持，也迎合了中下層白人社會群體的訴求。中美貿易摩擦有擴大化并發展成為貿易戰的趨勢，對此我們要高度警惕，對其長期性、復雜性和嚴峻性要有充分研判。對美國貿易保護主義政策要予以有力的回擊，為爭取對美和談成功創造有利條件，堅定不移地實施改革開放戰略，構建更加開放和自由的貿易新格局。

關鍵詞：貿易政策；轉向；原因；應對措施

一、 引言

美國特朗普政府執政以來，在貿易政策領域采取了一系列令人眼花繚亂的舉措，退出TPP、重談北美自貿協定，提名鷹派人物掌控經貿管理部門，以國家安全為由對進口至美國的鋼鐵和鋁分別征收25%和10%的關稅，針對中國實施了一系列貿易保護主義執法行動，貌似要在全球發動一場貿易戰，爾后又快速宣布與歐盟達成消除關稅和貿易壁壘相關協議。這種轉變背后有著深刻的歷史和現實原因，不僅僅是短期政治周期的反應，有可能是一種趨勢性政策轉變，這就是要重新塑造以美國為中心的全球貿易格局，將中國定位為“戰略競爭對手”，對中國經濟發展實施遏制戰略。本文擬就特朗普政府貿易政策轉變的重要特征進行概括，并嘗試從歷史和現實的角度分析其轉變的原因，進而從國家貿易政策和企業應對策略兩個層面提出相關建議。

二、 特朗普政府貿易政策特征

1. 退出或威脅退出多邊貿易治理機制，尋求更加有彈性的雙邊協定機制。2017年1月23日，特朗普宣誓就任總統后正式宣布美國退出跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。時任白宮發言人斯派塞（Sean Spicer）表示，“這個措施迎來美國貿易政策的新時代，特朗普政府將尋求與全球各地盟友的雙邊自由貿易的機會”。2017年3月，美國在總統貿易政策議程年度報告中提出，WTO爭端裁決不能自動改變成員國法律和行為，《烏拉圭回合協定》條款及其實施，如果與美國法律規定不一致，將不具有效力。此外，美國還通過對WTO上訴機構成員遴選程序安排對世貿組織進行著微妙的抵制。2017年8月，美國發起修訂北美自由貿易協定（NAFTA）談判，尋求非強制性爭議解決機制，并要求在NAFTA設置日落條款，也就是除非三國一致同意，協定滿五年后自動終止。2018年7月25日，美國總統特朗普與歐委會主席容克舉行會晤并在記者會上宣布，美歐雙方已就將致力于消除關稅和貿易壁壘達成一致，以緩和當前一觸即發的貿易戰緊張情緒。

2. 提名“鷹派”人物掌控對外經濟貿易主管部門，對中國貿易保護主義意識形態占上風。特朗普政府執政以來，所提名的執掌對外經貿主管部門的內閣級成員清一色被稱為對華“鷹派”人物，在意識形態上主張貿易保護主義，對華態度尤其強硬。其中，擔任美國貿易代表的羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）曾擔任國美國副貿易代表，在20世紀80年代對日貿易戰中一戰成名。最近幾年，積極倡議美國實施更加強硬的貿易路線，萊特希澤認為，1994年以來的美國貿易政策全盤錯誤；WTO爭議解決機制是一個錯誤的機制，超越了成員國授權；中國對美國和全球經濟構成威脅，美國是不公平的自由貿易協定的受害者；美國可以挽回因貿易政策不利導致的局面，并應當采取更加具有進攻性的措施護美國產業和工人。擔任國家貿易委員會主席的彼得·納瓦羅（Peter Navarro），曾經出版過《致命中國：美國是如何失去其制造業基礎的》《中國戰爭即將到來》《臥虎：中國軍事化對于世界意味著什么》等不被主流經濟學界認可的著作，是一個比較極端的對華鷹派式人物，認為中國在經濟和軍事等各方面構成了對美國的威脅，呼吁“幫助和保護美國和美國人的家庭——不要購買中國制造”。擔任商務部長的威爾伯·羅斯（Wilbur Ross），2016年，羅斯和納瓦羅合著題為《特朗普經濟計劃：貿易、監管和能源政策》的論文，對特朗普經濟計劃進行系統辯護，包括把制造業的工作機會帶回美國、對中國采取強硬的貿易政策等。

3. 以“公平貿易”之名，大行貿易保護之實，尤其對中國實施“貿易遏制”戰略。2017年3月，美國貿易代表辦公室在《2017年度國別貿易壁壘評估報告》中，列舉了中國對美國存在的所謂違反WTO規則或破壞公平貿易的貿易壁壘措施，涉及知識產權、產業政策、政策透明度、法律框架等一系列問題。11月，美國商務部對從中國進口的通用鋁合金板發起雙反調查，這是美國25年來商務部首次自主發起的貿易救濟調查。2018年1月，特朗普政府對光伏產品和洗衣機采取保障措施并分別征收30%和50%的關稅。3月，特朗普政府以國家安全為由對所有來源的進口鋼鐵和鋁產品全面征稅，稅率分別為25%和10%。6月15日，白宮宣布對總額500億美元1 102種中國商品征收25%關稅。7月6日12時正式開征340億美元商品，剩余160億美元商品進入進一步評估程序。6月18日特朗普指示美國貿易代表確定價值2 000億美元的中國商品，如果中國采取報復性措施并拒絕改變貿易“不公平”做法，將額外征收10%的關稅。隨后特朗普宣稱進一步升級至5 000億美元，基本覆蓋了中國出口美國的全部商品。

三、 特朗普政府貿易政策成因分析

至此，我們理解，特朗普政府所實施的貿易政策，就是要按照美國的意志建立新的國際貿易格局，與歐盟、日本等發達國家聯手改革世貿組織，把中國等認為不符合其標準的國家排除在外。這既有特朗普總統本人及其班子對中國的態度原因，也有國際產業鏈分工調整對美國傳統產業機構影響的深刻經濟背景，具體分析如下：

1. 國際產業鏈分工調整下美國產業和金融發展失衡因素。近幾十年來，歐美等發達國家大力發展研發和生產型服務業，傳統制造業輕型化，大量依賴于勞動力和自然資源消耗的制造業轉移至以中國為代表的發展中國家。與此同時，美國長期以來所形成的負債消費模式，導致美國居民儲蓄率嚴重偏低，以2017年為例，美國國民儲蓄率僅占GDP的17.5%，遠遠低于中國45.5%的水平。由于美元作為國際儲備貨幣和大宗商品結算貨幣地位的現實條件，貿易盈余國家不得不將所持有的大量對外貿易收入以美元貨幣或美元資產的形式持有并回流至美國，對美國形成貿易赤字，實質上是填補了美國長期以來低儲蓄和高投資之間的缺口。這一美元流通模式是國際產業鏈分工合作和國際金融發展不平衡所造成的。由于產業鏈調整下就業模式轉型困難，傳統美國制造產業競爭力確實有所下降，造成了“銹帶”地區就業困難和傳統產業工人收入持續下降。這給政治人物以口實并獲得這些地區選民的支持，認為貿易順差國家奪走了其就業機會，這是美國政府貿易保護主義興起的經濟根源。

2. 特朗普本人及其經貿政策班底對中國態度因素。美國外交史家米德認為，特朗普是“70年來美國人首次選出的與處于美國戰后對外政策核心的政策、觀念和制度都格格不入的總統”。特朗普政府執政以來所實施的一系列保護主義貿易政策，有著深刻的對美國傳統貿易政策認知和對中國態度的烙印。整體而言，特朗普認為“國內投資和凈出口的增加是實現經濟增長的前提，而經濟全球化和前幾屆政府失敗的貿易、稅收、監管和能源政策卻導致了美國國內制造業投資下滑和凈出口長期為負”。這一觀點自其宣告參選美國總統以來始終如一。2016年8月8日在底特津經濟俱樂部的競選演講中，特朗普聲稱其經濟政策的核心就是“美國優先”，除了減稅、放松金融監管之外，非常重要的一項就是退出TPP，與貿易伙伴重新談判更加有利于美國的雙邊經貿協定，從而將制造業和就業機會重新帶回美國。在就任后首次國會演講中，特朗普表示，“我堅信自由貿易，但它同時必須是公平貿易”。2017年12月19日，《美國國家安全戰略報告》首次將中國定位為“戰略競爭對手”，在該報告發布時，特朗普演講稱，“想要抓住未來的機遇，首先要從過去的失敗中吸取教訓。多年來，民眾們對華盛頓的政客們只有一次又一次的失望——他們早已忘記應該尊重美國人的意見，應該為國人爭取權益——這些前任的領導人在經貿談判中將利益拱手讓人，更導致上千家美國工廠、數以百萬工作崗位流失境外”。

3. 以“公平貿易”為旗號的美國貿易保護主義傳統因素。從美國對外貿易政策的歷史視角來看，自由貿易政策從來就沒有當然地成為最優先的政策選擇，相反，以“戰略貿易”、“公平貿易”為旗號的各種貿易保護主義倒是在很長的歷史時期大行其道。美國立國之初一直持續到19世紀末，政府一直將關稅和其他貿易保護措施作為提高政府收入的一個工具。1930年，為應對大蕭條通過了臭名昭著的《斯穆特—霍利關稅法》，其中將農產品平均進口關稅稅率從38.2%提高到55.3%，引發了相關國家高筑貿易保護壁壘，世界貿易額從350美元下降到1933年的120億美元。第二次世界大戰后，美國以占世界GDP總量三分之一份額的地位，開始大力倡導自由貿易。但是，到了20世紀70年代，隨著西歐和日本經濟崛起，美國經濟實力相對下降，美國以所謂“公平貿易”為旗號，頻繁針對日本企業實施包括配額、自動出口限額、反傾銷、反補貼等貿易保護措施。2008年次貸危機后，特別是近年來隨著中國經濟取代日本成為全球第二大經濟體，美國國內憂慮情緒上升，貿易保護主義反彈。因此，從歷史上看，貿易保護主義在美國有著深厚的土壤，這充分反映了美國現實主義外交策略選擇，當本國企業實力雄厚競爭力較強時，則高舉自由貿易，當本國企業競爭力處于下風時，則頻繁以“公平貿易”為口號大舉實施貿易保護主義政策。

4. 美國國內政治選舉周期性因素。外交是內政的延續。正如美國學者羅伯特·普特南（Robert Putnam）所分析的結論認為美國貿易政策是國際政治和國內政治交織作用的產物。美國貿易政策也是美國總統、國會議員、利益集團和普通選民之間相互博弈的結果。特朗普以反建制派形象參選并最終贏得了美國總統寶座，助其贏得競選的票倉除了傳統共和黨大本營外，很大一分部來自美國社會中下層白人和傳統藍領工人，這不僅讓特朗普在關鍵搖擺州大獲全勝，更是拿下來傳統上屬于民主黨票倉的賓夕法尼亞州、威斯康辛州和密西根州。這些人士在經濟全球化產業變遷中就業困難、收入長期停滯甚至較大幅度下滑，加上自身學歷和專業技能無法得到有效提升，難以順應產業轉型升級，從而成為貿易保護主義的中堅力量。在他們看來，無論是民主黨還是共和黨的建制派，都在忽視甚至欺騙美國的民眾，都在與經濟精英同流合污，合伙侵吞全球化帶來的利益。這一因素是理解特朗普政府退出TPP并在全球范圍內高舉“公平貿易”大旗實施貿易保護主義政策的關鍵。可以預判，特朗普政府執政期間，尤其是在面臨中期選舉以及謀求連任競選期間，這一政策底色不會發生根本性改變。

與此同時，我們也要看到，美國高科技產業集團在全球范圍內的競爭力依然處于強盛期，在全球企業500強排行榜中，美國仍然以126家的總數量位居榜首。這些跨國公司在全球廣泛布局，是自由主義貿易政策的堅定擁護者，也是共和黨的執政基礎。2018年7月11日，美國參議院以88票比11票通過了一項非約束性決議，要求國會在美國政府加征關稅方面發揮更大作用。雖然這份決議更多是一個象征性警告，無權要求改變白宮相關做法，但輿論普遍認為這表明國會對特朗普總統近期頻繁的加征關稅政策的不滿。參議員杰夫·弗克稱，這是對于總統濫用貿易權力的譴責。

四、 我國應對政策建議

總的來說，特朗普政府貿易政策的轉向，反映出美國在高企的全球戰略目標和不斷下降的國力之間尋求的一種平衡。按照特朗普的說法，就是只有“美國優先”才能讓“美國重新偉大”。考慮到我國作為全球最大的出口國和美國作為全球最大的進口國，貿易政策的轉變無疑將給我國帶來更大的壓力。對此，我們建議采取以下措施進行應對：

1. 充分認識到特朗普政府政策轉向給中美貿易摩擦帶來的長期壓力和嚴峻形勢。仔細分析美國對中國加征關稅的具體行業和領域可以發現，美國對中國征收關稅的是中國計劃重點支持發展的高新技術產業，例如新材料、航空、新能源汽車、通訊設備等，目標是遏制中國進行相關產業轉型升級，充分展現了特朗普政府貿易霸權主義冷戰思維。我們要充分吸取美日七八十年代貿易摩擦的教訓。自20世紀60年代末到90年代初，美國和日本之間經歷了6次較大規模的貿易摩擦，美國頻頻以日本政府對企業違規補貼、日本企業侵犯美國知識產權等不公平手段獲得競爭優勢為由發難，日本則通過自愿限制對美國出口、取消國內關稅、開放國內市場等方式應當，但終究無法解決雙方長期貿易失衡問題。最終，美國對日本發動了金融戰和匯率戰，通過“廣場協議”逼迫日元在短時期內兌美元大幅度升值，重創了日本出口產業。加上日本政府在貨幣政策方面一系列誤判和失誤，造成國內股票和房地產資產泡沫短期內急劇膨脹，最終釀成了1991年“平成泡沫”破裂，日本經濟陷入了資產負債表衰退階段，再也沒有資格挑戰美國經濟霸權。對此，我們要有清醒認識，美國貿易政策的轉變，是美國對華戰略的重大轉折的一部分，后續如果管控失當，不排除美國通過貿易、金融、匯率甚至軍事等方式全面遏制中國發展，我們要充分認識并做好長期應對準備。

2. 短期內從戰術角度予以有力反擊，為最終和談成功爭取有利時機。針對美國6月15日聲明，中國國務院關稅稅則委員會決定對原產于美國的659項約500億美元進口商品加征25%的關稅。中國外交部當日聲明，“如果美方出臺包括加征關稅在內的貿易制裁措施，雙方談判達成的所有經貿成果將不會生效”。針對美國挑起的貿易戰，中國政府予以了有力反擊，并將反擊重心落在特朗普競選總統期間重要票倉所在的農業和制造業所在州，起到了較好的成效。但我們仍需認識到，打貿易戰不是中國的初衷和目的，是不得已而為之，目的是以打促和，同時可以主動擴大從美國進口，通過互利共贏緩解中美貿易失衡，避免經貿脫鉤，讓經貿關系繼續發揮“壓艙石”的作用，爭取為后續的談判爭取更加有利的時機和條件。

3. 以此為契機深化改革舉措推動新一輪改革開放。應當清醒認識到，我國在科技創新、核心關鍵技術、高端制造、金融服務等相關領域和美國還存在較大差距，我們在基礎科學研究方面存在較為明顯的短板，美國本次對中國在實施產權保護、市場準入等方面的訴求與我國改革開放的方向并行不悖。對此，我們要以這次中美貿易戰為契機，堅定不移地推動新一輪改革開放，深化改革舉措，克服妨礙市場經濟運行的體制機制方面的障礙。

4. 堅定維護全球多邊自由貿易體制，積極發展雙邊合作。我們國家是全球化和自由貿易的受益者，我們應當堅定維護WTO等全球多變貿易體制，積極發展雙邊合作。通過WTO等多邊組織，廣泛宣傳我國改革開放自由貿易政策，反對各種形式的貿易保護主義，加快自由貿易區、自由貿易港建設，營造寬松有序有競爭力的投資環境，打造開放互利共贏的全球自由貿易新格局。

五、 結論

特朗普政府貿易政策調整，尤其是對華貿易政策轉向，有著深刻的經濟社會背景，不僅得到了美國傳統建制派精英上層人士的支持，也迎合了中下層白人社會群體的訴求，成為美國共和黨和民主黨目前不存在重大原則性分歧的議題之一。中美貿易摩擦有擴大化并發展成為貿易戰的趨勢，對此我們要高度警惕，對其長期性、復雜性和嚴峻性要有充分的研判。對美國貿易保護主義措施予以有力反擊的同時，積極主動擴大對美國進口力度，爭取各方有利因素，尤其是經貿界有識之士的支持，繼續發揮經貿壓艙石的作用。同時，我們要保持戰略定力，堅定不移深入推進改革開放，構建更加開放和自由的貿易格局。

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作者簡介：王歡星（1980-），男，漢族，江西省贛州市人，中國社會科學院研究生院美國系博士生，研究方向為美國經濟。

收稿日期：2018-08-16。