政府R&D補貼效果的影響因素研究

摘要：研發補貼政策被各國政府普遍采用，而政策效果卻莫衷一是。文章重點剖析影響政府研發補貼效果的因素，并著重對企業規模、政府研發資助的規模和穩定性、區域市場化程度三大因素進行分析，以弄清楚研發補貼政策在怎樣的環境下更加有效。

關鍵詞：R&D;補貼；企業規模；補貼規模；穩定性；區域市場化

在知識經濟背景下，創新被視為保持和提高一個國家競爭力的核心驅動要素。然而，由于研發活動具有高風險性、不確定性、長期性和技術的外溢性特征，私人研發活動不可避免地會遇到市場失靈和投資不足的問題（Tassey，2004）。這為政府政策干預提供了理論基礎。R&D;補貼也是世界各國普遍采用的政府科技資助政策，旨在糾正市場失靈現象，促進社會科技進步。然而在實際操作層面，每個企業都有申請政府補貼的強激勵，政府研發補貼資金的分配會受政府偏好、企業發出的虛假信號等因素而產生逆向選擇，從而使得政府的研發補貼無法達到預期效果。

此外，政府政策干預也可能會帶來消極影響。政府研發補貼可能會擠出部分私人研發投資，即受助企業不僅沒有增加自有研發支出，反而縮減了自身研發投入（Zúiga-Vicente et al.，2014）。同時，政府大量的研發補貼可能會提高研發要素的價格，從而進一步提高企業的研發成本。研發補貼被一些企業長久利用（得益于信息優勢等）；政府傾向于把補貼資源分配給那些更有可能成功的項目，而忽略了政府研發補貼邊際貢獻的大小（Lerner，2002）。這些都可能會降低政府研發補貼的效率，甚至導致政府干預的負面作用超過市場失靈。

同時，由于行業的異質性，政府研發補貼與私人研發投資的關系也不盡相同，研發密集型行業和非研發密集型行業對政府補貼資金的需求度和申請動機各異。還有企業規模和補貼資金的來源、規模及穩定性等因素，都會影響政府研發補貼的效果。本文通過梳理國內外相關文獻，重點從以下幾個方面對影響政府研發補貼效果的因素進行梳理。

一、 企業規模

關于企業規模與創新的關系可以追溯到熊彼特假說，他提出研發活動與企業規模和行業集中度正相關。也就是說企業規模越大，研發活動越活躍；行業集中度越高，越容易出現技術創新。因為集中度越高的行業，其面臨的市場不確定性越小，并且大企業有更加充足的現金流，利于更有效地從事高成本和高風險的研發活動，而小企業和初創企業比大企業面臨更高的資本成本和融資約束。此外，大企業更有可能受益于規模經濟和范圍經濟，Klette（1996）發現企業內部各部門間存在顯著的R&D;溢出效應。Clausen（2007）認為與大企業相比，小企業和初創企業有更強烈的研發補貼申請動機。當然，所有企業都有申請政府補貼以降低私人研發投資成本的動機。國內關于該問題的研究也有類似結論，比如，程華等（2008）基于浙江科技類民營企業數據，實證結果表明政府科技資助政策對大規模企業的激勵效果更好。

同時，也有大量實證研究表明，政府補貼對小企業具有更強烈的積極影響。李艷華（2015）基于北京地區軟件、汽車零部件和生物農業三個產業數據，根據員工人數將企業規模劃分為中小企業和大型企業，結果表明，R&D;補貼對中小企業創新新穎度提升有顯著正向影響。Akcigit和Kerr（2010）認為小企業從事研發活動的意愿更強烈。Bronzini（2016）基于21世紀初在意大利北部地區實施的R&D;補貼計劃，通過對受益公司創新產出的實證分析，發現研發補貼對專利申請數量的增加有積極作用，其中對小企業的激勵作用更加明顯。而且，研發補貼提高了小企業的研發強度和申請專利的可能性。這可能是創新型小企業面臨更加嚴峻的融資約束問題，而政府補貼不僅緩解了小企業的資金約束問題，其信號傳遞功能也利于小企業從外部其他渠道進行融資。

然而，大量實證研究表明，大企業更有可能獲得政府補貼。除了Busom（2000）在實證分析西班牙的一個研發補貼項目時，發現小企業比大企業更有可能獲得補貼外，大量基于美國、德國、法國等國家的實證分析都發現，規模較大的企業更有可能獲得研發補貼（白俊紅，2011；Duguet， 2004）。并且存續期較長的企業成功申請研發補貼的可能性也更大，這可能是由于存續期較長的企業，其發展規模往往也比較大。

二、 政府研發資助的規模和穩定性

各個企業的受助規模并不一致，而在關于政府研發補貼對企業自有研發投資影響的研究中，大部分實證研究忽視了企業的受助規模這一影響因素。Guellec和Pottelsberghe（2003）基于OECD17個成員國的研發補貼政策發現，政府研發補貼的激勵效果因其補貼規模的不同而不同，政府研發補貼與私人研發支出兩者存在非線性的倒U型關系，當補貼增加到一定程度后（約占企業研發支出的13%），其激勵效應開始減弱，當超過25%時，政府研發補貼對企業研發投入很可能會產生替代。當然，這個真實的最優值取決于各地的經濟狀況和政策設計。Zhu等 （2006）和G？觟rg（2007）等也得出了類似結論。Aschhoff （2009）認為為促進企業的研發活動，政府補貼額度應該有一個下限，并且既定規模的研發補貼效果也取決于企業項目的大小。Marino（2016）基于法國1993年～2009年期間的公司面板數據，將企業受助規模劃分為小、中、大三檔，利用雙重差分模型（DID）結合傾向得分匹配法（PSM），發現政府研發補貼對私人研發支出的擠出效應對于接受政府中高水平資助的企業更明顯。趙付民等（2006）研究發現政府直接資助處于中偏低（6%～12%）或高于18%時，對大中型企業R&D;投入的杠桿作用非常顯著。李平、王春暉（2010）基于我國2001年～2008年37個行業的面板數據，也發現政府研發補貼的激勵效果因資助規模的不同而不同。

近期也有部分學者開始關注公共補貼政策的穩定性問題，公共補貼政策在長期穩定的情況下更有效，當企業對政府資助的持續時間不確定時，不傾向于追加自有研發投資（Guellec & Pottelsberghe；2003）。Capron和Potterie（1997）對美、加、德、法、意、日、英7個主要工業化國家的研發補貼有效性進行量化評估，從行業層面證明G7國家的研發活動更有可能在政府補貼更為穩定的行業得到激勵。Czarnitzki（2013）對比利時弗拉芒區IWT研發資助項目進行評估，發現政府反復資助同一企業并不會降低資助效果，即便企業同時接受多個項目資助，也不會對自有研發投資產生擠出效應。這為政府研發補貼政策的持續性提供了有力證據。而受助企業之所以能持續獲取政府資助，可能有以下幾個原因：①之前的受助對象在后續申請中具有信息優勢，他們不僅更傾向于遞交申請，而且申報成功的概率也更高；②政府可能會傾向于選擇之前的受助者，以最大限度地提高政策的成功率；③時間跨度比較長的研發項目，其持續受助的可能性更高。

三、 區域市場化程度

目前關于政府研發補貼政策的研究多以發達國家為主，這些國家往往具有清晰的產權制度安排和比較成熟的市場經濟體制，因此大量學者重點分析企業規模、補貼規模等非制度因素對補貼政策效果的影響。而對于部分發展中國家和新興經濟體而言，市場經濟體制尚待完善，制度環境因素不容忽視。近年來，我國科技財政撥款近年來持續攀升，國家財政科技撥款從2000年的575.6億元增加到2016年的7 760.7億元，其中2016年中央財政科技撥款占42%，地方政府財政科技撥款占58%。這說明政府的投入力度也在不斷加大，尤其是從2007年以來，來自地方政府的科技撥款大幅增加，甚至超過了中央政府科技撥款規模。可見，各省地方政府在創新政策的實施過程中，越來越發揮重要作用。而由于我國各地區的經濟環境與市場化程度存在很大差異，會進一步影響中央政府和各級地方政府的研發補貼政策效果。

王小魯等（2009）認為市場化指數的高低可以反映出地方政府的干預程度。日益膨脹的政府行政管理成本對經濟效率會產生阻礙作用，而市場化程度在整體上體現了政府與企業之間的政治關聯度，市場化程度不同的地區，政府補貼的程度也不盡相同，隨之而帶來的經濟和社會效益各異。Boeing（2016）從中國省級區域視角進行研究，發現市場化程度高的政府較少通過研發補貼來進行干預。相反地，傾向于直接干預的政府監管活動也更活躍，更頻繁地使用研發補貼政策。對于市場化程度是如何影響研發補貼分配這一問題尚不清楚，因為市場化程度高的地方政府往往更容易面臨市場失靈的問題，更需要進行研發補貼，而這些市場化程度高的地方政府為了減少政府干預又較少利用研發補貼。這里需要澄清的一個問題是，市場化程度和經濟發展水平是相關但不相同的概念（樊綱等，2003）。雖然直覺上認為市場化程度越高，經濟發展越快，但有趣的是，在北京和上海這兩個中國最發達的城市，地方政府資源配置與當地GDP的比例相對較高。相比之下，安徽和河北更傾向于通過市場配置資源（Boeing，2016），但這些省份是欠發達的。

我國科技支出的一半，包括各類研發計劃，都在中央以下層面實施。因此，中國研發計劃在各地實施可能會偏離中央政府的藍圖，因而各省地方政府在執行中央創新政策的過程中是否到位就顯得格外重要。然而，在當前監管角色、所有權和管理角色相分離的國企改革過程中，Lee和Hahn（2004）認為可能會出現新的問題，如企業的委托代理問題和公司治理問題。政府角色分離一方面增加了政府對原國有企業給予研發補貼的意愿，但也可能出現監督缺位的問題，導致企業濫用公共資金，將研發補貼用于其它用途（Ding，2000）。另外，國企改革減弱了政府對企業的直接影響，政府可能會通過給予研發補貼彌補被弱化的那部分權利。

四、 其他

影響政府R&D;補貼效果的因素錯綜復雜，除了企業規模、政府研發資助的規模和穩定性、地區市場化程度以外，還有諸多其他因素，比如政策實施的經濟背景、企業成長階段、補貼資金的來源等。

Hud和Hussinger（2015）以2006年～2010年間德國的中小企業為樣本，發現研發補貼在2009年全球金融危機時表現出擠出效應，通過對樣本分階段進一步對比分析，認為2009年的擠出效應是由企業一致縮減研發支出的投資行為引起的，而非政策無效。在關于研發補貼與自有研發投資的關系上，部分學者聚焦于高技術初創企業。Wallsten（2000）以美國SBIR針對初創型小企業的創新補貼政策為研究對象，發現研發補貼實際上降低了私人研發投入。Lach（2002）基于以色列高技術初創企業，發現研發補貼增加了企業的長期研發支出。Koga（2005）基于日本223家高技術初創企業的面板數據進行實證研究，結果表明，公共研發補貼的確促進了私人研發支出，而且對于發展越成熟的企業，補充效應越明顯。這可能由于處于該成長階段的企業有更強烈的研發意愿，對研發資金的需求也更大，而研發補貼正好緩解了企業的資金約束。

此外，在大多數國家，提供研發補貼資金的機構不止一個，比如歐盟區有歐盟、國家和地區的多種補貼計劃，研發補貼項目眾多，又彼此獨立。在美國，聯邦和州的補貼計劃同時運行。而近年來我國各級地方政府的科技扶持力度也在不斷加大，在科技政策實施過程中起著舉足輕重的作用。而大多數實證研究針對公共補貼政策對私人研發投資的平均影響，僅考慮了政策的平均效應，而未考慮具體的公共機構。Merito（2007）和de Blasio（2011）發現在意大利國家層面的兩個研發項目表現均不顯著。而Fantino（2013）、Bronzini和Piselli（2016）均發現在意大利區域層面的研發補貼項目對企業創新起到積極作用。這可能是由于地方政府更了解當地的區域經濟環境，更便于因地制宜地制定和實施相應政策。也可能地方政府補貼更全面地惠及到小企業（上文有研究證明研發補貼政策對小企業更加有效）。然而，目前對影響政府R&D;資助效果因素的研究多基于某一視角，再加上計量方法和樣本選擇偏差，因此從理論上講，政府研發補貼對企業研發投資既有可能產生激勵效應，也有可能產生擠出效應。

五、 總結

現有文獻基于西方發達國家的研究主要聚焦在企業規模、技術水平等非制度因素上，而基于我國的研究以產權結構等制度類因素居多。無論是制度類還是非制度類因素，在實證分析中都存在著內生性問題，因為公共研發補貼對受助對象的選擇并非隨機的。政府可能更傾向于資助有研發經驗、并且已經有了很完善的創新思路和成功率更高的項目，更傾向于支持與政府政治聯系更為密切的企業，比如國有企業等（唐清泉，2011；白俊紅，2011；Boeing，2016）。而政府R&D;補貼在公司研發支出模型中通常被視為外生變量，這也是為什么Kauko（1996）認為，在企業層面上，R&D;補貼的外生性假設是與實際情況嚴重脫節的。因此，關于影響政府R&D;補貼效果的因素問題還需要進一步研究，尤其是在我國中央政府和各級地方政府同時實行研發補貼的情況下，弄清楚什么樣的研發補貼政策設計在怎樣的環境下更有效，對創新理論和具體政策實踐都意義重大。

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作者簡介：史潔瓊（1989-），女，漢族，河南省駐馬店市人，中國社會科學院研究生院博士生，國家公派比利時布魯塞爾自由大學聯合培養博士生，研究方向為產業技術創新與政策。

收稿日期：2018-08-25。