基于扎根理論的政府“協調型”治理維度研究

江又明 劉一丹

摘要：治理理論的興起引發了學術界的廣泛關注，元治理理論的提出則是針對“治理的治理”，它重新強調了政府在公共行政中的作用。文章正是以元治理理論為研究視角，創新性地提出了政府“協調型”治理這一概念，試圖重新定義在多元治理主體下政府的職能和權力。文章采用扎根理論為研究方法，逐步分析得出了關于政府“協調型”治理的五個主要范疇：解決多元沖突、規劃引領、執行力建設、規范企業以及引導社會參與，并將五大范疇進一步歸納為多元協調、宏觀規劃和微觀執行三大核心模塊。

關鍵詞：政府“協調型”治理；元治理；扎根理論

中圖分類號：C93 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0146-006

一、問題的提出

在經歷了“政府失靈”“市場失靈”后，治理理論成為國際公共行政領域最為熱門的研究主題之一。[1]5-12治理理論的興起改變了傳統公共管理模式，它提倡治理主體的多元性、靈活性，通過將政府、市場以及公民社會連接起來，實現社會事務的共同治理。在中國，治理理論引起了極大關注，學者們試圖將其與現代中國的公共行政改革和社會管理模式相關聯進行探討。[2]232-236治理作為一種新興的公共事務管理范式，權力運行的互動性、治理主體的多樣性以及對社會網絡組織的依賴是其區別于其他公共行政理論的重要特點。[3]23-26

近年來，西方公共管理的浪潮不斷影響著我國，政府職能轉變、市場作用發揮以及公民社會力量不斷發展，都體現了我國公共行政事業的巨大進步。然而在吸收和借鑒國外前沿理論和成功經驗的同時，需要認真思考治理理論的運作機制、管理范式等是否同樣適用于中國本土化情境下的公共事務實踐。

治理理論是對過去公共管理范式的超越。然而，沒有任何一種模式是可以長盛不衰的，正如“政府失靈”和“市場失靈”一樣，治理也面臨著失靈的危機。而治理理論本身也有著不足和弊端，這必將引發新的研究來對其進行修正。[4]105-109“協調型”治理這一概念正是基于對治理理論的修正而提出的，它試圖將治理理論進行中國本土化界定。正如社會學家福山所言：“國家構建也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織更重要，尤其是對廣大的第三世界國家而言。”[5]63-67

鑒于上述分析，文章將不同的治理理論與政府職能等理論相結合，創新性地提出“協調型”治理這一概念，以探討在中國本土化的治理環境下，政府的職能和權力該如何運用。

二、政府“協調型”治理的概念假設

（一）理論基礎

治理理論提出了新的公共管理理論研究視角[6]18-22，其理論價值和實踐意義不言而喻。然而，公共管理界的眾多學者逐漸開始針對治理理論的缺陷進行修正，提出包括“善治”“元治理”以及有效治理作為行政文化推進政府善治[7]等理論。其中影響較大的是英國著名政治理論家杰索普提出的“元治理”理論。所謂“元治理”，即指“治理的治理”，其旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行宏觀安排，重新組合治理機制。[8]91-91，[9]98-114

杰索普把元治理表述為“治理條件的組織，以及涉及市場‘層級網絡的明智混合以得出可能的最好結果”[10]561-581。荷蘭學者路易斯·慕利門認為元治理是一種產生某種程度的協同治理的手段（方法），通過設計和管理政府治理、市場治理、公民治理三種治理模式的合理組合，一起實現對公共部門的績效。[11]95-104元治理作為一種新的治理理念，主張對市場、國家、公民社會等多元的治理機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。通過對元治理的解讀不難看出，元治理的核心觀點在于：強調治理多元化下政府的協調職能。[12]17-22，[13]18-24這對于完善中國文化情境下的政府職能和權力運用具有重要借鑒。

“協調型”治理概念的提出采取并借鑒了不同的治理理論，尤其與協同治理相比，包含了新的觀點：一方面，“協調型”治理承認現有治理范式中的多元主體、共同治理的觀點；另一方面，又突出強調了政府作為參與者之一的領導作用，對政府的權力和職能進行重新界定，最大限度地利用政府資源，將其轉變為提供公共服務、協調各方利益主體的服務型政府。

（二）政府“協調型”治理的概念框架

基于大量的文獻查閱和理論推演，本研究認為，“協調型”治理是指政府在處理公共事務時，憑借自身的官方權威，組織協調不同的治理主體，促進治理主體之間的協作，進而降低沖突、提高績效。首先，“協調型”治理的實質在于政府權力的“協調性”。政府在多元治理體系中需扮演“領頭羊”角色。之所以這樣，一方面是因為其本身具有的權威合法性；另一方面，在互相協作交流的治理機制中，需要促進各治理主體之間的協作與凝聚力。基于此，政府能夠起到很好的宏觀組織作用，為社會各方提供參與平臺，進行全局把控。

其次，“協調型”治理只是對政府地位的一種界定，并不是摒棄其他治理模式。它強調在一個開放多元的社會治理網絡中，政府作用能夠得到極大的發揮。與此同時，政府必須對自身的職能進行“協調型”界定，既參與到治理體系中，又要將權力下放并提供制度上的保障。

基于“協調型”治理初步的概念闡釋可知，元治理理論視角下的“協調型”治理對于政府的角色定位和職能發揮具有新的界定，認為政府既不是權力的“獨裁者”，也不是無所作為的“守夜人”，而是多元治理網絡中的“領頭羊”。政府通過對市場、公民等不同社會部分的協調和溝通，在復雜的環境中履行協調功能，確保社會的正常有序運行。

三、扎根理論指導下的政府“協調型”治理維度研究

“協調型”治理的實質在于對政府職能的重新劃定，希望政府在進行公共事務管理時，利用自身的資源優勢，協調不同的治理主體。這既是對治理理論的完善，也是對政府權力模式的新探索。究竟何謂“協調型”治理、具體構成維度有哪些、此概念是否具有實用價值？針對上述疑問，我們將以扎根理論作為研究方法，通過選取具有代表意義的Y市為調研對象，對“協調型”治理的維度進行探索。

（一）扎根理論方法概述

扎根理論最早是由Glaser和Strauss在著作《發現扎根理論》一書中提出的一種定性研究方法，[14]其實質是通過直接從調查資料中進行經驗總結而提煉出反映社會現象的概念，進而將其類屬之間的關聯最終提升為理論。[15]90-95扎根理論研究的一般流程如圖1所示。

（二）研究個案選擇與訪談樣本描述

本文將選擇Y市作為研究對象。該市由于歷史原因和經濟原因，一直以來環境污染問題眾多，其中大氣污染最為嚴重。為了治理嚴重的環境污染問題，Y市政府制定了一系列政策方針，通過排污企業和社會各界等多年來的不懈努力，極大改善了本市的環境條件。之所以選擇Y市作為研究對象，一方面是因為其近年來在環境治理過程中取得了一定成績，而政府在這其中發揮的主導力量值得研究；另一方面，Y市作為典型的資源枯竭型城市，其在轉型過程中遇到的問題具有代表意義，探索它的發展過程對于我國其他有相同困境的城市具有借鑒意義。

研究主要采用的是半結構化的深度訪談，一對一地直接與相關人員進行對話。在搜集資料階段，選擇了百余名就職于Y市相關部門的政府工作人員，以及生活在當地的居民進行深入訪談。在訪談結束后將資料整理為文字記錄，形成訪談文本。此次訪談一共采訪了120位相關人員，其主要信息如表1所示。

（三）政府“協調型”治理的維度提取

基于扎根理論的研究流程，本研究運用扎根理論三級編碼探索“協調型”治理的具體維度。

1.開放性編碼

在開放性編碼階段，要先將收集到的原始資料記錄進行逐句、逐級編碼，通過不斷地對比和分析，抽象出最能夠反映原始資料的概念和范疇。

經過多次整理分析，本研究從訪談資料中得出了12個維度，如表2所示。

2.主軸編碼

主軸編碼是編碼的第二個主要階段。基于主軸分析可以發現，訪談對象在訪談過程中，對于問題的問答體現了一定的邏輯關系，訪談結果也存在一定的因果關系。通過對存在的因果關系和邏輯分析思路進行歸納，形成5大類關系，如表3所示。

經過主軸編碼，總共得到了5個主范疇，分別是解決多元沖突、規劃引領、執行力建設、規范企業以及引導社會參與。

3.選擇性編碼

通過對原始資料的三級編碼過程，逐步分析得出了“協調型”治理的范疇并形成了關系模型。具體關系可以通過表4體現出來。

通過對開放性編碼得出的12個一般范疇的考查，以及對5個主范疇的深入分析，同時結合原始的訪談文本進行反復對比和分析，可以將這些范疇的關系歸納為三個核心模塊：多元協調、宏觀規劃以及微觀執行。這三大核心模塊與“協調型”治理維度的關系可以通過圖2呈現出來。

由圖2可知，多元協調是政府“協調型”治理的核心維度，主要體現在解決多元沖突、促進多元主體的協作與溝通上；宏觀規劃和微觀執行作為其他兩個維度則從頂層設計和主體完善兩個方面豐富了“協調型”治理。這三個維度包括從整體協調到規劃引領再到主體建設，彼此間相互影響作用，共同構成了“協調型”治理模式。

四、政府“協調型”治理的維度闡釋

基于扎根理論可以初步得出“協調型”治理維度的整體構架。通過對訪談資料的三級編碼過程，綜合分析相關的文獻和資料，可以發現雖然不同的個人或群體對政府在環境治理過程中所發揮的作用及意義有著不同的描述或界定，但是這其中仍然存在著諸多共同點，包括政府對自身的治理、對市場的監管作用、對公眾參與的支持以及對沖突的協調。可以看出，政府“協調型”治理的維度主要可從以下幾方面來闡釋。

（一）解決多元沖突

在“協調型”治理下，政府成為公共事務管理的主力軍，但這并不意味著摒棄政府之外的治理主體。相反，政府的責任則更多是體現在協調多方矛盾、解決多元沖突上。一方面，政府可以利用自身的權威，促進各治理主體間的協商，從宏觀層面上保證整個社會的凝聚力；另一方面，對于“協調型”治理而言，政府被賦予了更重要的任務，即協調組織代表著不同利益群體的多元治理主體，發揮自身權威，有效進行資源分配，促進各個利益主體之間進行互動交流，減少利益沖突，發揮各自優勢，共同提高治理水平。[16]37-45

（二）規劃引領

“協調型”治理倡導政府能夠站在宏觀角度，進行頂層規劃、設計法律制度。作為發展藍圖的“規劃者”，政府要積極推動社會各個階層的交流協作，樹立共同愿景。此外，政府還承擔著“承上啟下”的雙重責任，不僅要落實貫徹國家政策，還要緊密聯系地方部門以及企業群眾，做好不同利益主體間的承接、溝通工作。一些帶有公共性的事務，如公共設施建設、環境治理以及社會保障提供等，這些事務都需要由政府牽頭，制定政策并投入人力、物力和財力來建設。而地方政府作為承接者，必須積極對上反映情況，爭取得到更多的資源來促進自身發展。

（三）執行力建設

“協調型”治理是針對加強政府工作和管理能力所提出的概念，因而要想完善其內涵，就必須設計好政府執行力建設的維度。從得出的“協調型”治理研究結果來看，政府的執行力建設體現在以下幾點：首先，在執行政策時要做好和上級政府的溝通和協調，將地方特殊因素與國家政策相結合，重點落實，差異執行。其次，“協調型”治理所認為的政策制定，更多是從“中央-地方”互動的視角出發，讓不同層級都能夠參與到政策制定過程中。通過對Y市環境治理成功案例的調查可以發現，來自基層的政策實踐和試驗是推動政策改革的重要資源，應當被重視并加以利用。第三，問責制是落實政府責任，提高政府工作效率的有效制度。[17]5-12“協調型”治理強調了政府責任，要在此背景下最大程度地發揮政府作用、利用社會資源，政府的工作效率至關重要。[18]253

（四）規范企業行為

在市場治理模式中，市場化充分實現了資源的優化配置，政府的職能開始轉變為為社會提供服務。然而，由于市場機制本身的缺陷，政府干預在現代市場經濟中有著不可或缺的作用，但要界定好政府職能的邊界。讓市場最大限度地發揮資源配置的作用，需要穩定的外部環境，這同樣需要政府來進行宏觀的市場監控，加強制度建設，維持穩定的外部環境。[19]43-48想要市場能夠有效地發揮作用，就必須具有相關的法律和監督體系來規范環境。政府不必再大包大攬地負責所有事物，但它必須對市場秩序進行維護，營造一個良好的交易環境。此外，政府也要及時地對那些違規、違法的企業進行懲治，凈化市場環境。

（五）引導社會參與

隨著治理主體的多元化，社會力量越來越多參與到公共事務的管理中。然而，社會力量必須在合理、有序的前提下參與社會管理。因此，政府要做到“有所為，有所不為”，要將更多的精力放到對公眾參與的引導上來。毋庸置疑，引導社會參與是政府公共服務職能的重要體現，對于建設服務型政府有重要意義。同時，作為“協調型”治理的重要維度，這不僅僅要求政府發揮自己的主導性地位，積極推動信息公開進程，依托基于信任的對話、協商、合作來調整參與者之間的關系。[20]更需要其轉變原先的辦事方式和觀念意識，來承擔新的責任和義務，更好地維護公共知情權和參與權，調動社會各階層共同參與社會事務。公眾的參與需要政府的支持和法律上的保障，政府”協調型”治理的核心內涵在于政府要利用自身的權威性承擔起對各個治理主體的支持責任，鼓勵其參與到政府決策中，彼此以更加平等的姿態相互對話。

五、結 論

治理理論的興起改變了以往的公共管理范式，使得公共事務的主體更加多元化。作為一種新興的公共治理范式，治理主體的多樣性、權力運行的互動性以及治理模式的網絡化已經成為其不可置否的特點。近年來，政府職能的轉變、市場經濟的發展以及公民社會的參與都極大推動了我國公共行政改革。但需要引起注意的是，國外盛行的理論和經驗是否同樣適合于中國的行政管理改革之路，任何理論的借鑒都需要一定的界定。

文章正是基于上述思考，以元治理理論為理論研究視角，針對當前我國公共管理過程中存在的問題和特點提出了“協調型”治理這一概念。需要強調的是，“協調型”治理關注政府如何在一個主體多元化的治理網絡中更好地履行自己的責任和義務。所謂“政府主導”，并不是回歸到過去的包攬模式，而是注重政府權力的合理運用，使得政府責任最大化，并建立政府“協調型”治理維度關系模型。

然而，本文的研究仍然有諸多不足，在提出了“協調型”治理這一概念后并未對其理論前提和適用性進行詳細說明，也未對“協調型”治理各個維度的影響程度進行實際驗證。這些都將成為政府“協調型”治理的未來研究方向。

參考文獻：

[1]鄭言，李猛.推進國家治理體系與國家治理能力現代化[J].吉林大學社會科學學報，2014（2）.

[2]熊節春，陶學榮.西方公共事務管理中政府“元治理”的內涵及其啟示[J].江西社會科學，2011（8）.

[3]黃德林，陳宏波，李曉瓊.協同治理：創新節能減排參與機制的新思路[J].中國行政管理，2012（1）.

[4]郭永園，彭福揚.元治理：現代國家治理體系的理論參照[J].湖南大學學報（社會科學版），2015（3）.

[5]弗朗西斯·福山.國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序[M].北京：中國社會科學出版社，2007.

[6]唐任伍，李澄.元治理視域下中國環境治理的策略選擇[J].中國人口.資源與環境，2014（2）.

[7]顏佳華，歐葉榮.有效的政府治理：基于行政文化創新視角的分析[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2016，43（03）：50-51.

[8]俞可平.重構社會秩序走向官民共治[J].國家行政學院學報，2012（4）.

[9]Sorensen E.Meta-governance： The Changing Roles of Politicians in Processes of Democratic Governance[J].American Review of Public Administration，2006，36（1）.

[10]Jessop B.Capitalism and Its Future：Remarks on Regulation，Government and Governance[J].Review of International Political Economy，1997，4（3）.

[11]Meuleman L. Metagoverning Governance Styles-Broadening the Public Manager's Action Perspective [M].Interactive Policy Making，Metagovernance and Democracy.ECPR Press，2011.

[12]劉一丹.“等級統治的影響”：元治理下的治理網絡建立[J].北方經貿，2017，（2）.

[13]丁東漢.從元治理理論視角構建服務型政府[J].海南大學學報，2010，（5）.

[14]朱懿，韓勇.扎根理論視域下邊疆民族地區社會治理創新研究——基于新疆維吾爾自治區的實證分析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2016，37（07）：38.

[15]賈哲敏.扎根理論在公共管理研究中的應用：方法與實踐[J].中國行政管理，2015，（3）.

[16]田培杰.協同治理——理論研究框架與分析模型[D].上海交通大學，2013.

[17]王新.國家治理能力視野的制度建構、改革創新與科學發展[J].重慶社會科學.2014，（3）.

[18]余琴，王迪.試分析我國行政問責制的問題與完善途徑[J].才智，2015，（12）.

[19]胡佳.跨行政區環境治理中的地方政府協作研究[D].復旦大學，2010.

[20]姚勁松，吳定勇.中國環境治理網絡機制構建中的傳媒策略選擇[J].新聞界，2017，（4）：75-80.

（責任編輯 焦德武）