新時代背景下完善我國城鄉居民養老保險制度的思考

【摘 要】 本文分析了我國城鄉居民基本養老保險制度在實施過程中存在的問題及原因：相關法律制度不完善、居民繳費力度不足、養老保險待遇水平存在差異、養老保險基金管理不科學等問題。在此基礎上提出了幾點思考：增強城鄉居民養老保險法律制度的供給；建立繳費激勵補貼機制，提高居民繳費力度；提高統籌層次，完善養老基金中央調劑制度；完善基金管理機制，提升保值增值效能。

【關鍵詞】 新時代；新目標；新要求；城鄉居民養老保險制度

1978年以來，我國高度重視經濟發展，始終堅決貫徹以經濟建設為中心的發展思想，人民實現了從站起來到富起來。十九大的順利召開標志著中國發展進入新時代，指出了我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國現在的發展理念中突出了以滿足人民的美好生活需要為中心。我國城鄉居民養老保險制度應該順應和體現新時代對其提出的新要求、新目標、新任務。城鄉居民養老保險制度，必須以人民的需要為出發點，徹底解決居民對未來養老的后顧之憂和努力提高他們老年后的生活質量。

2014年我國決定建立全國統一的城鄉居民養老保險制度，從建立以來，它就發揮了重要作用。這一制度在城鄉居民之間得到廣泛推廣，受到他們的擁護，使其成為我國社會保障體系中不可或缺的一部分。從目前來看，雖然我國城鄉居民養老保險制度已經取得了前所未有的成就和發展，但這一制度在具體實施過程中仍然面臨著一些急需解決的問題，這不僅難以實現新時代對其提出的新要求、新任務，而且與發達國家完善的養老保險制度還有很大的差距。為了能夠確保制度的平穩、健康的發展，必須以符合人民的需要和新時代的要求為出發點。

一、新時代對城鄉居民養老保險制度提出挑戰

中國發展進入新的時代，不僅對其提出了新的思想、新的目標、新的要求，更提出了新的挑戰。城鄉居民養老保險事業的發展事關我國民生大計，新時代對其提出了一些挑戰，如人口老齡化快速行進、電子政府建設進程緩慢、區域發展不平衡等。

1、人口老齡化快速行進

人口老齡化是世界上許多國家目前甚至未來幾十年都要面臨的一個嚴重問題，尤其在發達國家更為嚴重。不得不承認，隨著經濟發展、社會進步，人口老齡化是必然出現的現象。然而，人口老齡化的出現和快速行進，對我國的養老保險制度以及養老模式提出了更高要求和挑戰。據有關部門統計，在2015年我國老年人口數量就已經達到2.22億，老齡化水平達到16.15%。人口學家預計，60歲及以上人口數量，2020年可能將達到2.48億，2025年將達到3億，2035年將達到4億人。[1]根據相關數據，人口學家預測：從2010年到2040年，這三十年將是我國人口老齡化發展速度最快的時期，預計到2040年之后，老齡化進程進入相對穩定期，我國可能成為世界上的老齡化大國。

新時代，人口老齡化的速度比以往任何時候更快，老年人口撫養比也在不斷上升，養老金收支嚴重不均衡，例如黑龍江省和廣東省的養老金撫養比就存在很大的差距，前者為1.3∶1而后者為9∶1，這對政治、經濟、社會、醫療以及養老等都產生了巨大影響。近年來，國家為解決人口老齡化的問題出臺了一系列重大政策和決策，如二孩政策、延長退休年齡、完善醫療保險制度和養老保險制度等。在養老保險制度方面，國家做了很多努力：一是推廣以繳費型為主的養老保險制度，建立與健全政府、企業和個人的責任分擔機制，明確各主體應承擔的責任；二是在賬戶方面實行“統籌賬戶+個人賬戶”的模式，完善統賬結合制度，能夠最大程度的確保養老保險制度的互助共濟功能的實現；三是建立基本養老保險制度的戰略儲備金并努力擴大它的規模，以便能夠彌補養老保險基金的不足、基金投資虧損等問題。

2、電子政府建設進程緩慢

隨著科技的突飛猛進和人民生活水平的提高，使電腦、智能手機等上網工具在民間得到普及。人口的流動、信息化的發展使公眾對政府有了越來越高的要求，而且他們對電子政府的建設有了越來越高的呼聲。電子政府是指政府利用先進的信息和通信技術，為企業、社會團體、非政府組織、公民個人以及政府自身及時公開信息和提供網上辦公、網上咨詢、網上辦理等服務，目的是為了建立一個不受時間、空間、部門以及人員等限制的全天候的自動化政府服務體。[2]

由于人口流動加劇，中央和地方政府應加快社保平臺信息化建設，便于參保人隨時隨地了解相關信息、查詢個人信息、網上繳費等。隨著經濟和科技的發展，越來越多的農民進城務工，由于從事工作的靈活性、不穩定性和短期性，造成他們不能參加職工養老保險。這迫使他們只能回到戶籍所在地，參加城鄉居民養老保險。為了能夠及時繳費并減少額外開支，他們迫切希望政府能夠開通網上繳費渠道，可以隨時隨地繳費。到目前為止，社保平臺信息化建設仍在試點階段，很多地區還未開始，我國距離實現全國統一的社保平臺信息化還有很長的路要走

3、區域發展不平衡

從改革開放到現在，短短40年里，我國的經濟、科技、文化、軍事、醫療衛生等領域都發生了翻天覆地的變化，在經濟上的變化更加突出，即已經成為世界第二大經濟體，在國際上也有了更大的話語權。由于歷史和現實的原因，使地區之間以及城鄉之間發展不平衡的現象依然存在，而且這種發展不平衡不充分的現象還在加劇。在城鄉之間，農村的經濟落后于城市，造成居民之間的收入也有很大的差距。東西部地區，經濟、文化、醫療衛生、養老等方面都有很大的差距。

區域發展不平衡，是現階段我國現實國情，并且在短期內都難以消除。目前來看，這種不平衡不充分的發展是阻礙我國建立全國統一的養老保險制度的主要原因。2014年中央政府把農村居民養老保險與城鎮居民養老保險這兩種制度進行合并，但城鄉之間居民收入和居民生活等存在差異，居民參加養老保險的意愿和選擇的繳費檔次也不同，農村地區普遍低于城市地區。地區之間雖說可以推行中央制定的統一的養老保險制度，但不同地區對其有著不同的需求，從而只能在基本養老保險制度全國統一的基礎上，允許地方根據當地實際情況建立特色性的補充養老保險制度。縮小區域之間的差距，實現全方位的均衡發展，是我國建立一元化的基本養老保險制度的前提。

二、城鄉居民養老保險制度實施中存在的問題及其原因分析

進入新時代，各界人士也積極面對新時代對其提出的挑戰，努力健全和完善養老保險制度，但在這一制度實施中仍存在一些問題沒有得到有效解決，如相關法律制度不完善、居民繳費力度不足、養老保險待遇水平存在差異、養老保險基金管理不科學等。

1、相關法律制度不完善

現階段，我國關于城鄉居民養老保險制度的法律法規不健全，不健全的法律體系使得城鄉居民養老保險制度的實施缺少一定的依據和運行存在困難?！吨腥A人民共和國社會保險法》中關于新型農村養老保制度和城鎮居民養老保險制度的明文規定太少并過于簡單，對基金的湊集、管理、發放等方面都沒有涉及，并且在二者合并以后也未對其重新修訂。到目前為止，我國還沒有一部專門針對城鄉居民養老保險制度的法律法規，只有一些中央和地方的政策規定。從實施情況來看，這些規定只是停留在政府政策層面，還沒有完全達到法律法規的約束高度，缺乏必要的法律依據和保證。由于缺乏相關的法律制度，使得城鄉居民養老保險在基金籌集、養老金發放、基金管理和投資運營等方面存在很多問題。

2、居民繳費力度不足

目前，中央政府把繳費標準設定為100元/人年、200元/人年……1000元/人年、1500元/人年、2000元/人年等12個檔次，并允許地方政府根據當地經濟發展和居民收入等情況可以自行劃定最低繳費檔次和在此基礎上增設繳費檔次。在制度實施的過程中，很多參保人可能會選擇“兩低”搭配——最低繳費檔次和最低繳費年限，甚至有一部分居民直接選擇不參加，其主要原因有以下幾點：

（1）政策宣傳不到位。城鄉居民養老保險是一項惠民政策，是政府給予廣大居民的福利，但是由于宣傳不到位、錯誤解讀政策等原因使得部分居民對養老保險制度不太了解，造成許多居民選擇最低繳費檔次和最低繳費年限或者直接不參加。

（2）資金困難。該制度的實施對象是一些職業農民和自謀職業的城鄉居民，他們收入不穩定，而且收入相對較低。受經濟收入的影響，一些愿意參加養老保險的居民可能會選擇較低的繳費檔次，還有少部分甚至直接放棄參保。

（3）認識不夠。很多居民尤其是農村居民文化程度低，對該制度認識不到位。同時，一些居民目光短淺，只注重眼前利益，尤其是中青年對這種長期繳費型的養老保險缺乏足夠的認識，他們認為現在談養老為時過早，這種現象和心理對居民參保意愿和檔次的選擇都有很大的影響。

3、養老保險待遇水平存在差異

城鄉居民養老保險養老金待遇有兩部分組成：一部分是基礎養老金，另一部分是個人賬戶養老金。基礎養老金是中央政府根據我國的發展情況規定的，并根據經濟社會的發展、物價的上漲以及居民的生活需求等情況，及時對其做出科學、合理地調整。同時，允許地方各級政府在中央規定的全國基礎養老金的基礎上根據當地經濟發展狀況適當提高基礎養老金標準。個人賬戶的資金一般來說由三部分組成，即個人繳費、政府補貼以及利息，繳費期間個人賬戶積累額平均分139個月發放。從2018年1月1日起，我國實施的基礎養老金最低標準是88元，與之前相比上浮了25.7%。因各地發展水平不同，造成各地之間的基礎養老金也存在差異，如上海市是930元、青海省是140元，對于這種現象鄭秉文教授指出：“不同地區的基礎養老金差距在日益增大，這種差距在經濟發達地區與欠發達地區之間更加明顯”；[3]在個人賬戶方面，各地政府規定的最低繳費標準和繳費檔次也不同，如上海的最低繳費標準為500元、南京為1000元等，但經濟欠發達地區的最低繳費標準仍為100元。由于居民收入存在差異，造成參保人在繳費時選擇的檔次不同，所以個人賬戶基金的積累也不同。地區之間的養老金在基礎養老金和個人賬戶養老金方面都有不同程度的差距，最終導致各地參保人領取的養老金存在差異，造成這種現象的主要原因是區域發展不平衡，經濟發達地區無論是基礎養老金還是個人賬戶儲蓄都高于經濟欠發達地區。

4、養老保險基金管理不科學

目前來看，我國城鄉居民養老保險基金統籌層次普遍較低，一般為縣市級統籌管理，還未實現全國統籌。首先，城鄉居民養老基金的湊集、發放和管理等方面都呈現碎片化現象，基金規模比較小，難以進行多樣化的投資，仍采用傳統的投資和管理方式，把基金存入銀行或購買國債，而不是對其進行投資，這種投資運營方式使得基金增值較差。然后，由于在專業管理人才、信息收集、投資能力等方面沒有統一的管理，導致基金的管理不科學，限制其實現保值增值。最后，社會監督力度不夠，無法實現對基金的有效監管，可能出現挪用、貪污浪費、冒領、參保人去世后家人繼續領等違紀違法行為。

三、完善我國城鄉居民養老保險制度的對策思考

黨的十九大宣告了新時代我國發展的新征程、新目標和新方向，城鄉居民養老保險制度的發展作為民生建設方面的一個重要事項，順應新時代的發展要求，也開始走向完善、成熟。針對這一制度在實施的過程中出現的問題和問題出現的原因，借鑒國外發達國家的相關經驗，結合我國基本國情，對其提出了幾點建議、思考。

1、增強城鄉居民養老保險法律制度的供給

城鄉居民養老保險制度要想覆蓋全體城鄉居民和得到有效的實施，必須增強相關法律法規的供給，用完善的法律法規來規范它，以保證其在實施過程中的公平性、有效性、互濟性，在公平與效率、權利與義務相結合的原則下促進我國城鄉居民基本養老保險制度的有效實施。與國外發達國家相比較，我國社會保險起步較晚，在2011年才有了相關法律規定，即《中華人民共和國社會保險法》。

目前，我國還沒有一部專門針對城鄉居民群體的社會保險法律法規，在該制度實施過程中唯一可依據的是《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》和各級地方政府的相關規定。所以，為了保證制度的有效實施，應在國外成功經驗、我國基本國情以及制度發展客觀規律的基礎上，有關部門必須盡快出臺相關法律法規，如《城鄉居民養老保險法》，明確各地繳費標準和檔次、養老保險的參保范圍、異地繳費和領取養老金的方式、各主體之間權利和義務等。同時，對養老保險基金的管理、投資運營做出明確的規定，使其能夠真正實現保值增值

2、建立繳費激勵補貼機制，提高居民繳費力度

各級人民政府都應該重視城鄉居民養老保險制度的宣傳工作并把其參保率納入工作人員年度考核指標體系中去，全面、準確地解讀和宣傳這一制度，用通俗易懂、簡潔的語言和居民樂于接受、便于接觸的方式進行宣傳，如借助社區宣傳欄、電視、廣播、網絡等工具進行宣傳，使城鄉居民能夠充分了解這一政策和真真切切認識到它給自己帶來的好處，這對增強居民繳費意愿有重要作用。同時，還應建立繳費激勵補貼機制，根據當地經濟發展水平、政府財政實力以及個人繳費檔次等情況，科學、合理設定每一個繳費檔次和繳費超過15年的政府繳費補貼標準，激勵城鄉居民選擇高檔次標準繳費和長期繳費。政府應建立“多繳多得，長繳多得”的機制，形成有效的激勵補貼機制。

目前，我國城鄉居民養老保險基金籌集的模式是“個人繳費+集體補助+政府補貼”，這種基金籌集模式為其提供了穩定的資金來源。同時在養老保險基金籌集的過程中還應該創新籌集渠道，建立多層次、多元化的穩定養老金籌資渠道。首先，政府應加大財政補貼，尤其是中西部地區；其次，政府應采取有效措施，鼓勵個人、企業、社會組織等對養老保險基金的捐助，政府可以對基金有貢獻的個人或企業提供稅收優惠政策；最后，為貫徹黨的十九大精神和讓居民共享發展的成果，國務院決定把企業國有股權的百分之十轉移到社會保險基金，以加強社會保障體系建設。

3、提高統籌層次，完善養老基金中央調劑制度

現階段，我國很多地區的城鄉居民養老保險仍為縣市級統籌，很少有地區能夠實現省級統籌，距離全國統籌還有較長的路要走。由于我國區域發展不平衡，各地區養老保險基金的籌集金額也有明顯的差異，為了使城鄉居民養老保險制度體現“公平、正義、共享”的基本價值理念，必須對其實施全國統籌。

在實現這一制度全國統籌的過程中，還需要完善養老基金中央調劑制度。中央每年收取一定比例的統籌調劑金，彌補某些省份養老金空缺，以減輕其財政負擔和確保養老金按時足額發放。該制度可縮小地區之間由于發展不平衡造成的基礎養老金差距，東部養老金盈余彌補西部空缺，中央養老資源向貧困省市傾斜。提高統籌層次，完善養老基金中央調劑制度，既能實現新時代對城鄉居民養老保險制度提出的新要求，也能推進該制度的健康、穩定以及可持續發展。

4、完善基金管理機制，提升保值增值效能

隨著物價的持續上漲和貨幣的貶值，基金能否實現保值增值已成為制約養老保險制度可持續發展的主要因素。所以，必須完善基金管理機制和使其實現專業化管理，同時拓寬基金投資運營渠道來增加收益。在規范基金管理時，可以從以下三個方面著手：一是打破制度不統一的現象，提高統籌層次；二是政府應盡快出臺一部專門針對養老保險基金管理方面的法律法規，嚴格約束政府行為，嚴懲挪用、濫用養老基金的行為；三是“陽光是最好的防腐劑”，公開養老保險基金運營管理的信息，促使政府在陽光下行政。

目前，城鄉居民養老保險基金在投資運營方面主要是購買高利率的國債，雖然這種投資方法風險小，但是收益也小。通過這種方法帶來的收益，很難抵消通貨膨脹所造成的貨幣貶值。因此，必須創新投資方法、拓寬投資渠道和擴大投資規模，來實現基金的保值增值。例如，可以尋求專業基金投資機構進行投資管理，因為它有成熟與完善的投資運營方案，在市場經濟環境下，能夠選擇最佳的投資方案，降低投資風險，實現基金收益。

【參考文獻】

[1] 2017-2022年中國人口老齡化市場研究及發展趨勢研究報告[M].智研咨詢集團，2017.

[2] 黎明.公共管理學[M].北京：高等教育出版社，2014.

[3] 劉冰.城鄉居民養老保險基金管理“疲軟” 態勢的原因與破解路徑[J].現代經濟探討，2017.

【作者簡介】

李明各（1993-）男，山東菏澤人，碩士研究生，社會保障方向.