簡析行政事業單位內部控制存在的問題及對策

黎小清

摘要：本文研究了內部控制對行政事業單位的重要意義，闡述了行政事業單位目前內部控制的問題和現狀，在此基礎上提出了行政事業單位完善內部控制制度的策略和方法。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；問題；對策

近年來，內部控制被視為提升行政事業單位工作效率和規范程度的重要內部管理手段。為了能讓內部控制和風險防控機制在行政事業單位管理中發揮切實的作用，我國財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范》，要求行政事業單位不斷進行內部管理制度的優化，促使自身管理水平不斷提升。但是行政事業單位內部控制體系的建設與企業內部控制制度相比存在經驗不足、建設力度薄弱等多種問題，部分行政事業單位沒有意識到內部控制在市場經濟體制下對自身變革的重要作用，在制度建設上存在不健全、不均衡、不完善等多種問題，導致其在內部控制制度建設和機制設計上均呈現出相對滯后的局面。本文筆者在梳理行政事業單位內部控制現狀的基礎上提出了完善行政事業單位內部控制制度的策略和途徑。

一、完善行政事業單位內部控制的意義

內部控制的本質和初衷在于控制風險、規范管理、完善規章制度和保護資產安全完整。在國家反腐倡廉、黨風廉政建設如火如荼開展的今天，內部控制在行政事業單位內部的地位愈加凸顯，在預防腐敗和防范舞弊上發揮重要的作用，并能夠在很大程度上提升公共服務效率。簡而言之，內部控制不僅是提升行政事業單位內部管理水平、提升資產安全性和完整性的重要途徑，同時，也是將單位風險降低至可接受的低水平的重要手段，能夠保證行政事業單位社會職能履行得更為科學和完善。

二、行政事業單位內部控制現狀和問題

《行政事業單位內部控制規范》中規定了預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、資產管理、項目建設管理、合同管理和其他領域管理等多方面的內容，為行政事業單位內部控制建設提供了指導和引領。但是，行政事業單位內部控制制度在運行的過程中依然存在一些問題，主要表現為如下：

（一）缺乏基本的內部控制意識

作為一種內部管理系統，內部控制是為單位進行經濟活動風險防范和管控而建立的，主要包含內控環境、風險評估和控制活動等內容。內部控制環境奠定了行政事業單位內部控制的基調，決定了單位內部全體成員是否具備足夠的內部控制意識。目前，部分行政事業單位在整體上存在缺乏內部控制意識的問題，部分認為單位資金來源相對穩定，內部控制和風險控制的意義不大；還有部分單位認為內部控制屬于財務部門職責范疇，財務制度本身就已經是內部控制制度了，沒有意識到內部控制在行政事業單位上下落實的重要意義。

（二）內部控制規范體系不健全

首先，內部控制法律法規不完善。《行政事業單位內部控制規范》作為事業單位內部控制建設的首個規范性文件，對單位進行內部控制體系建設具有至關重要的意義，但是該規范本質上將依然是原則性的指導文件，并沒有對內部控制建設進行完整和詳細的指導，也沒有相應的應用配套指引和評價配套指引，使得行政事業單位內部控制體系的完善和健全缺乏相應的指導。

其次，內部規章制度不完善。大多數行政事業單位均按照內部控制活動類別和自身實際情況制定了詳細的資產與采購管理制度、財務與預算制度、合同管理制度和項目建設管理制度。但是制度建設不全面、不完善依然是不可忽視的一個問題，會導致行政事業單位在執行某些業務的過程中漏洞頻出、制度約束流于形式。具體來講，行政事業單位內部規章制度的不健全表現為如下方面：第一，內部控制制度約束力和影響力有限，部分工作人員沒有將其視為重要的約束機制和力量，導致業務工作開展存在松散和缺乏標準的現象，內部控制效果難以彰顯；第二，部分行政事業單位內部控制規章制度雖然完善，但是在實際操作過程中卻存在執行力低下、流于形式等多種問題。

再次，內部監督機制不完善。內部控制要想發揮有效的作用，就必須借助有效的內部監督機制的力量。當前，大多數行政事業單位都沒有去建立和完善獨立、專業的內部審計機構，導致內部審計機構不能專業、客觀地評價單位內部出現的業務活動和經濟活動，內部控制價監督職能作用的發揮微乎其微。另外，行政事業單位領導層本身也不重視內部監督機制的完善和建立，導致內部監督機制職能一直處于壓抑狀態。

（三）內部控制組織結構設置存在漏洞

按照《行政事業單位內部控制規范》的相關規定，內部控制工作應當由內部控制職能部門或者牽頭部門引領，并負責協調和組織。所以內部控制工作的順利實施需要內部控制職能機構的支持和引領。但是部分行政事業單位在內部控制機構設置環節就出現了紕漏，內部控制職能機構戶附屬于財務部門和紀檢部門，導致內部控制活動局限在財務檢查和紀律監督層面，難以兼顧其他方面經濟活動內部控制的開展；內部控制機構設置存在缺陷，導致職責分工不明確，在出現問題的時候難以確定相關人員責任，導致內部控制淪落為質量控制工作，難以針對有效地針對內部控制各個程序進行檢查和控制。

（四）內部控制信息評估體系缺失，尚未建立全面風險管理機制

目前，大部分行政事業單位已經有獨立的OA辦公系統、部門預算系統、政府采購系統、固定資產管理系統等分項業務系統，尚未建立覆蓋6大經濟活動業務領域的信息化系統。部分事業單位還沒有建立完善的風險評估機制，對潛在風險缺乏機敏性，難以根據企業面對的風險提出針對性解決措施，建立覆蓋整個行政事業單位的內部控制信息系統迫在眉睫。

三、完善行政事業單位內部控制的對策和建議

（一）樹立全員參與意識

《行政事業單位內部控制規范》中將內部控制建立健全、有效實施的責任歸于單位負責人。也就是說，行政事業單位領導人要承擔起內部控制制度建立的責任，加強內控意識，意識到內部控制在新時期行政事業單位發展過程中的重要性，將內部控制的權利和責任落實到具體的工作人員身上，構筑全員參與的內部控制建設活動。

（二）建立健全的內部控制機構和制度

內部控制的良好運行需要內部控制制度提供支撐。內部控制的缺陷可以劃分為設計缺陷和執行缺陷兩個類別。造成內部控制設計缺陷的主要原因在于內部控制制度本身的不合理與不健全。因此，行政事業單位應該以《行政事業單位內部控制規范》為準繩，結合本單位的業務流程和業務性質建立既有實踐性和操作性的內部控制體系，并建立針對性的執行機制使得內部控制制度得到有效落實。針對行政事業單位內部控制機構設置不健全的情況，筆者認為應當從完善內部控制機構獨立性著手開展，通過建立清晰的權責脈絡和進行正確的職權劃分，使得內部控制設計和運行過程中的薄弱問題得到妥善的整理和解決。

（三）完善內部控制監督體系

內部控制制度和機制需要健全的內部控制監督機制作為保障。內部控制監督機制是對內部控制的再控制，能夠全方位提升內部控制制度和機制的運行效果。所以，行政事業單位應當對本單位內部控制制度的特點建立完善的內部控制監督機制，動態即時地監督內部控制運行過程中的問題，并出現問題的根源進行挖掘和分析，進而提出針對性整改措施，使得內部控制制度和單位內部經營管理水平得到持續提升。行政事業單位內部控制部門還要適時地借助稅務部門和審計部門等外部監督力量的幫助，使得本單位內部控制獲得更為良好的執行環境，根據監管部門提出的要求進行認真整改，引導內部控制朝著更為健康的道路發展。

（四）運用現代化內部控制手段

行政事業單位應當積極推進內部信息化建設的步伐，部分行政事業單位的日常管理和財務辦公已經實現了電子化，內部控制制度的運行具備了完善的信息化平臺。事業單位還需要在業務流程細分、流程重要性等級劃分和風險排序的方式來將內部控制風險控制手段融入到信息化平臺之中，通過自動化手段來減少人為內部控制的舞弊或者失誤，進而提升內部控制效率。

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