生態文明建設中的政府職責與公眾參與

摘 要 生態文明建設體現了黨的政治考量，促使政府建立生態環境職責，在多元化的環境治理體系中發揮主導作用。在生態文明建設中，政府職責直接影響公眾參與的渠道、方式和效果。政府在生態領域的職責缺失會損害政府的公信力，弱化公眾參與能力，阻滯公眾參與渠道，并使政府難以協調環境利益矛盾，最終導致政社合作的環境治理格局難以形成，以及公眾參與效能低下。針對政府職能創新的內生動力不足，以及政府職能“重管理、輕溝通”的特點，我們要借鑒國外成功經驗，以激發交流溝通為導向，開展生態領域中“互信-參與-回應”的制度建設，構建政府與公眾之間的系統化互動機制。

關鍵詞 生態文明 環境保護 政府職責 公眾參與

作者簡介：胡琦，重慶市委黨校，講師，博士，研究方向：政治思想史。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.299

以習近平為核心的黨中央高度重視生態文明建設。公眾參與環境保護是黨和國家的明確要求。黨的十九大報告提出構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。新修訂的《環境保護法》對“信息公開和公眾參與”進行專章規定。并且，2015年7月，環保部印發《環境保護公眾參與辦法》作為其配套政策。在生態文明建設的背景下，各級政府要轉變職能，激發內生動力，推進社會組織和公眾參與環境保護。

一、政府推進生態文明建設的主導地位與職責

人類從農業文明發展到工業文明后，唯物質生產論的發展模式造成的生態破壞、環境污染和資源枯竭等問題，使整個人類面臨著巨大的生態環境危機。人們開始反思工業文明，謀求經濟發展和自然環境和諧共存的方式，提出環境保護主張，倡導生態文明建設。在生態文明建設中，傳統的政府管理模式因不適應需求難以為繼。從西方國家開始，政府轉而開展公共治理變革，確立以“服務型政府”為核心的政府職能。由于大氣、水、聲音等自然資源，以及生態環境是一種公共物品，對這些公共產品的供給和保護需要公共權威機構，因此政府要擔負起管理之責。1972年6月聯合國通過的《人類環境宣言》就強調保護和改善人類環境是各國政府的責任。

十八以來黨中央將生態文明建設納入到“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略布局之中。特別強調把生態文明建設融入政治建設的各方面和全過程之中。生態文明建設體現了黨的政治考量，關系到政府職能轉變。政府的角色和職責直接影響著生態文明建設的進程、趨勢和效果。從角色定位來看，政府要在生態文明建設中居于主導地位。政府主導是指在多元治理體系中發揮領導、引導和監管作用。首先，政府主導是指政府要在生態建設中發揮主體責任。比如，2014年11月，國務院辦公廳印發的《關于加強環境監管執法的通知》明確了各級政府的保護、執法、監管和領導的職責。其次，政府主導表明在生態治理體制中，政府不是唯一主體，環保NGO、公眾都要發揮主體作用;再次，政府主導強調政府主要采取法律、稅收和市場的方式發揮作用。2015年3月黨中央審議通過了《關于加快推進生態文明建設的意見》，明確指出要加快建立系統完整的生態文明制度體系，為政府治理生態環境提供制度依據。這些制度包括：環境法律法規、環境監管制度、環境評估制度，以及針對環境的價格、財稅、金融等經濟政策。從這些制度來看，政府治理環境問題不能直接依靠行政命令，而更多地要依靠法律、市場和經濟的杠桿作用開展工作。復次，政府主導要體現權責一致的原則。一方面政府擁有對生態環境的治理權、監督權和評估權，另一方面政府和領導干部要接受生態環境績效考核與問責。2015年9月黨中央審議通過的《生態文明體制改革總體方案》要求建立生態文明績效評價考核和責任追究制度。隨后，地方政府的問責制度相繼出臺。這些制度明確了對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序，特別是明確了“終身追究制”、“一崗雙責制”的原則。

政府在生態文明建設中的角色定位，直接影響政府的職責。具體來看，政府的職責主要體現在綠色經濟發展、環境治理、生態保護和引導社會共治之上（見表一）。一是政府是生態產業發展的主導者。政府是發展模式轉型的主要推動者。通過開展產業規劃，積極推動產業結構調整，推進綠色經濟轉型，培育環保企業。例如，上海市為推進綠色發展，在2016年修訂的《環保條例》中專門增加“綠色發展”章節。北京市在2016年出臺《十三五時期環境保護和生態環境建設規劃》中，強調建立綠色發展格局;二是政府是環境治理的主要實施者。政府作為公共權力部門是公共利益的代表者和維護者，在生態環境問題上要擔負起公共治理、公共監督、公共服務的責任。各地生態環保部門紛紛制定環境保護的行動計劃，進行環境監測、環境執法、環保審批、污染防治，并且引進市場機制開展環境公共服務;三是政府是環保制度的主要供給者。政府通過制定規劃、法規和制度進行政策指導。十八大以來，各級政府對環境保護的行動規劃、環境監管評估、生態損害賠償、目標考核等問題加大改革力度，制定了一系列的規章制度。目前江蘇、重慶等省市正在開展環保制度綜合改革。江蘇、上海等省市啟動了環保機構行政體制改革，制定環保垂直管理制度改革方案;四是政府是公眾參與的主要組織者。政府通過宣傳教育、動員組織和培育引導的方式，推進公眾形成環保意識，參與環境保護。

二、政府生態職能創新的動力機制

政府生態職能形成的過程實質上制度變遷的過程。制度主義認為，制度變遷是指在制度失衡的狀態下，一種效率更高或社會適應性更強的制度替代原有制度的過程。在制度主義視野下，政府生態職能創新，是政府為了維持行政制度與生態治理需求增長之間的平衡狀態，保持行政制度的穩定性和有效性所做出的種種努力。影響政府生態職能創新的要素具有多層次、多維度的特點。這些多層次的要素總體上可分為內生的誘致性動力和外部環境形成的強制性動力。

（一） 政策的推動作用

林毅夫將制度變遷分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。在他看來，所謂誘致性制度變遷指的是一群（個）人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷，而強制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。 根據當前地方政府生態創新的實踐來看，大多數地方政府轉變職能，都是在中央政策的推動下“被動”而為，很少是自發性的行為，屬于強制性制度變遷的范疇。比如，只有當中央出臺《生態文明體制改革總體方案》后，各省市才紛紛制定生態文明制度建設方案。從政府職能轉變來看，大部分地方政府的生態治理體制改革主要依靠頂層設計。地方政府開展生態職能創新大多為了貫徹落實對接中央政策，生態職能隨中央政策變化而作出的調整。

（二）宏觀經濟社會環境變化形成的外生動力

制度主義認為制度變遷的重要原因是外部環境變化對制度進行沖擊造成的壓力所致。社會、文化、政治環境的變化成為推動地方政府生態職能轉變的外生動力。改革開放40年的經驗表明，傳統的發展模式唯GDP論，專注于物質經濟生產，不惜以犧牲生態環境為代價，造成的環境破壞和環境污染，嚴重影響了民生發展，并且阻礙經濟發展水平的提升。環境污染成為全社會關心的熱點問題。公眾對良好生態環境需求的不斷增長。在此背景下，以習近平總書記為核心的黨中央提出建設生態文明，強調“綠水青山，就是金山銀山”，將環境保護和環境生態建設融入到政治建設之中，通過黨和國家機構改革更好地貫徹綠色發展理念，并加強了對領導干部在生態建設方面的考核。外部的社會經濟環境還決定政府的生態職能發展的方向，由原來強調監管功能，逐漸到強調公共服務功能轉變。

（三）政府管理制度形成的內生動力

地方政府的生態管理存在職能滯后、能力不足和公共服務不足的缺陷，與人民的美好生態愿望形成張力。首先，地方政府的生態管理職能存在缺位與錯位，往往難以符合生態環保的要求：輕視環保導致生態管理缺位;決策民主性不足導致生態政策不當;職權邊界不清導致部門相互推諉生態責任;生態環境考核問責制度不完善導致官員不作為。其次，地方政府的生態管理職能條塊分割，導致府際關系、部門關系協調不暢，影響政府的管理效率。在這樣的背景下，政府為了獲取公眾的滿意度，在自利性的驅動下，在內部形成制度改革的動力。有的地方政府開始嘗試建立橫向的部門聯動機制。比如，云南省環境保護廳、云南省公安廳制定《關于建立環境執法銜接配合機制的實施意見》。此外，國家推動建構環保督察制度，覆蓋省、市、縣、鄉鎮（街道）各層級政府，有利于理順環境保護中上下級縱向關系，為上級政府監督下級政府提供了制度平臺。

三、公眾參與不足背后的政府職能缺失

由于生態環境是公共產品，具有鮮明的外部性特征，直接的行政干預或市場機制難以發揮作用，經常出現政府失靈和市場失靈的現象。因此，生態環境決策不能僅僅依靠政府權威，而更加應該對公眾開放。只有擴大公眾參與，才能擴大其合法性和可接受性。約翰·克萊頓·托馬斯指出，對政策質量期望越高的公共問題，對公民參與的需求程度就越小，而對政策可接受性期望越高的公共問題，對吸納公民參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。 從實踐層面來看，我國生態建設迅速融入國際社會，通過制度創新推動公眾參與環境保護。國家先后制定了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環境信息公開辦法（試行）》、《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》、《關于培育引導環保社會組織有序發展的指導意見》《環境保護公眾參與辦法》等政策法規。2015年環保部印發的《環境保護公眾參與辦法》為公眾參與環境保護提出了目標理想。《辦法》包括的要素有：“適用對象”、“適用范圍”、“參與方式”。把這些要素作為公眾參與的指標，使之與地方政府實踐進行比較分析，可以看到公眾參與環境保護的現狀（見表二）。

（一）公眾參與環境保護的困境

1.政社合作的環境治理格局還未形成

政府往往作為單一主體，公眾、環保NGO以及企業的功能作用顯現不出，體現了“政府中心主義”的特征。政社共治的格局沒有實際運轉起來。一是在參與渠道層面，公眾參與生態文明建設主要通過政治渠道、社會渠道以及個人渠道。政治渠道是公眾通過人大、政協、信訪等渠道參與生態建設;社會渠道是公眾借助社會組織的平臺參與生態建設;個人渠道是指公眾作為志愿者、社會工作者自發參與生態建設。各省市的環境狀況公報顯示，公眾參與主要通過政治渠道展開，社會化渠道較少，難以成為主導性機制;二是在動員方式層面，基本上采取自上而下的社會動員方式。政府動用公共資源，通過宣傳、教育方式，號召和組織公眾參與生態建設。公眾缺少主動性，處于被動參與的狀態;三是在參與過程層面，政府完全掌控環境決策的過程，公眾難以參與環保決策的議題設置、方案論證、方案制定。并且，政府在環境執法、環境評估、績效評估的過程中，還未建立召開聽證會、座談會的配套制度。此外，公眾監督雖然具有人員多、分布廣、信息足的特點，但是環境監督主要依靠環保部門自上而下的督察機制。社會監督、輿論監督的作用難以發揮出來。

2.公眾參與環境保護的效能低下

當前，國家為滿足公眾的環境權提供了制度保障與政策依據，但是，參與機制還不完善，政策執行不到位，造成公眾參與的效果不明顯。一是新《環境保護法》雖然明確了環保NGO公益訴訟的主體資格，但是法律對環境NGO起訴的主體資格限制太嚴。環保NGO公益訴訟存在立案難的問題;二是公眾參與的機制、方式與措施雖初步建立，但是還未完全覆蓋所有省份。政府通過第三方平臺，借助市場機制開展公共服務的動力不足，使群眾獲得感低，降低了公眾參與環境治理的效能感;三是公眾參與環境保護局限于“事后參與”和“事中參與”。一般的做法是在生態遭受破壞之后，公眾才通過環境信訪、環保熱線反映問題。但是，環境評估、環境監測過程中的預防性參與不足。

（二）政府職責缺失構成公眾參與不足的內在原因

從政府層面來看，公眾參與過程存在的諸多問題，源自生態文明建設中政府職責的缺失。首先，政府對公眾參與的制度供給職責缺失。很多地方政府沒有建立起對接公眾參與渠道的有效機制，導致公眾參與渠道不暢通。在政治渠道方面，對政協提案、人大建議缺乏溝通代表和委員、督導檢查、定期催辦、跟蹤督辦的長效機制;在社會渠道方面，環保NGO的數量雖然不斷增長，新環保法也規定環保NGO可以提起公益訴訟，但是國家管理環保NGO的行政化傾向，使政府與環保NGO很難建立平等協同關系。這樣，環保NGO作為參與平臺的角色定位不清，實際功能也難以發揮出來。造成上述問題的根本原因是政府轉變職能建設生態環境主要是迫于外在壓力，因應外在的政策、規則和制度變遷，而轉變職能的內生動力不足。因此，政府對接受、處理和回應公眾參與的制度建設“不上心”，沒有發揮制度供給主體的作用。

其次，政府的職能轉變忽視了公信力建設。在生態文明建設中，政府的職能轉變體現在制度建設和制度創新。制度可分為正式制度和非正式制度。根據2013-2017年各省市《環境狀況公報》，正式制度主要包括：環境法律制度、生態環境管理制度，以及生態補償和生態稅收等環境經濟政策。與正式制度不同，非正式制度主要包括道德信念、風俗習慣、意識形態等因素。生態領域的非正式制度主要包括：生態倫理、環保意識、綠色發展價值觀等。但是，當前生態文明建設中非正式制度主要依靠的是宣傳教育機制獲得，公眾處于信息的被動接受方，公眾與政府缺乏平等互利的合作機制。這直接影響了與非正式制度密切相關的社會資本的形成。所謂社會資本，主要是指社會空間中的關系網絡、信任和行為規范。非正式制度的缺失的直接后果是削弱了政府和民眾之間在生態文明建設中信任關系，進而消解了公眾參與以政府為主導的生態文明建設的自主性、能動性和積極性。

再次，政府對公眾參與的回應職責缺失。在生態文明建設中，政府將生態環境歸口于不同的部門進行監管，造成了職責交叉、權責不清、政出多門的現象。比如，發展改革委、交通運輸部、農業部、水利部都可從各自權益出發開展建設項目環評。部門職能不清，權責不一致，會導致不同部門相互推諉塞責，不能及時有效回應公眾的環保訴求，影響公眾參與環保的效能，最終挫傷公眾參與的積極性。

總而言之，政府對生態環境的防治職能，體現了濃厚的行政管理色彩，強調自上而下單向度的權力控制。制度供給、公信力和回應職能缺失表明，上級政府與下級政府之間，政府與公眾之間，部門與部門之間，缺少雙向溝通的機制。

四、構建系統化的政府與公眾互動機制

在生態文明建設中，政府職能體現了“重管理、輕溝通”的特點。政府與公眾缺乏互動交流機制，直接影響公眾參與環境保護的自主性和積極性。結合生態文明建設中政府職責的現實表現與發展機制，我們要借鑒國外成功經驗，以激發交流溝通為導向，開展“互信-參與-回應”的制度建設，構建政府與公眾的系統化互動機制。

（一）建立政府與公眾的互信機制

政府與公眾的相互信任是指公眾與政府在長期互動過程中逐漸形成的相互信賴與期待。它包括兩層涵義：政府對公眾的信任與公眾對政府的信任。從公眾參與的角度來看，政府對公眾的信任指政府相信公眾參與能夠提升政府的公共治理績效。公眾對政府的信任是指公眾相信政府能夠推進公民有序參與，進而促進官民合作。政府與公眾互信度決定公眾參與環境保護的可能性與有效性。首先，政府對公眾的信任成為阻礙公眾參與環境保護的重要障礙。曾婧婧、宋嬌嬌認為，政府支持公眾參與的影響主要是通過政府信任公眾實現的。 現實的情況表明，在生態建設領域，政府對公眾表現出較強的不信任感。這是因為公眾拒絕擔負起生態建設的公共責任。人們往往為保護個人利益，而不惜以犧牲生態環境為代價。近年來發生的環境鄰避效應就是典型的例子。比如2014年的杭州余杭事件、2016年高陵焚燒廠事件、2017年上海金山PX項目事件。很多群眾就認為“這個項目很需要，但就是不要建在我家邊”。由于環境領域中的利益沖突對公眾形象的消解，政府對公眾的信任度不高。政府認為公民注重保護個人利益，而缺少公共精神，進而對公眾參與環保的預期不樂觀，并對其實效性持否定態度。其次，公眾對政府的信任影響公眾的參與熱情。當公眾對政府的信任度降低時，公眾認為參與環境保護難以產生實際效果，最終挫傷公眾參與的積極性。當前，由于環保部門工作方式不規范，工作機制不健全，對環境污染問題處置不當，極大損害了政府公信力。近年來，我國環境群體性事件頻發即是明證。如，2012年的“什邡事件”、2014年的廣東茂名PX事件、2014年浙江余杭中泰事件，等等。

為了增強政府與民眾互信，關鍵是建立完善的信息公開機制。主要從以下幾個方面著手開展建設：一是明確公開信息的范圍保障公眾的知情權。《中華人民共和國政府信息公開條例》《環境信息公開辦法（試行）》雖然規定了信息公開的范圍，但是比較籠統不夠具體，給予行政機關比較大的自由裁量權。新《環境保護法》要求公開環境質量、環境監測、突發環境事件以及環境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。但是對信息公開操作機制的規定還不夠具體化。目前，生態環保等部門制定政策對信息公開作了改革創新。比如，2017年，環保部、住房和城鄉建設部聯合印發《關于推進環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放指導意見》。這些政策對信息公開的內容，步驟作了規定，更加有利于實現民眾的知情權;二是增強信息獲取的便捷性及時性。建立多渠道的信息獲取方式，暢通發布會、政府公報、報紙、雜志、廣播、電視、互聯網、微博、微信等信息獲取渠道。一些地方省份通過整合信息渠道增強信息公開的及時性。福建省正在推進“全省環保數據資源中心”和“環保在線監控數據共享平臺（二期）”建設;三是要加大信息公開考核機制的建設力度，在督查、問責和績效考核中將信息公開作為重要的指標內容。

（二）健全公眾參與的程序性制度

新《環境保護法》、《公眾參與環境保護辦法》的制定，明確要求保障公民的環境知情權、參與權和監督權，并且規定了座談會、專家論證會和聽證會等多種參與方式。重慶市、陜西省等地關于《辦法》的實施意見，也明確規定了公眾的參與權利和方式。可見，公眾參與的實體性制度得到完善。特別是環境公益訴訟制度開啟了公眾參與環保的法律之門，使公眾參與得到更加強勁有力的保障。當前，一些地方政府紛紛出臺政策引導社會參與。如廣東省、青海省制定了環境監測社會化改革辦法。這些制度創新成為推動公眾參與的有效的配套性措施，但還是缺乏規范性程序制度。比較而言，美國的《環境政策法》專門規定了“公民訴訟條款”，是保障環境公益訴訟的有效法律機制。英國的“公民陪審團”制度，運用了傾聽、詢問、質詢、觀察、討論、辯論和協商等多種方式，是西方國家推崇的環境決策公眾參與的模式之一。 德國的環境團體訴訟制度根據德國民法典、社會團體法，不斷加強公眾參與機制建設。 通過借鑒國外經驗，我們要通過立法，制定生態環境領域專門的程序性制度。在參與主體方面，采取隨機抽選的方式選取環境聽證會、座談會和論證會的參加者，最大限度地擴大參與主體的范圍;在參與過程方面，將民主協商機制納入到聽證會、座談會和論證會之中，最大限度地聽取公眾意見;在參與結果方面，使公眾意見成為財政撥款的必備前提，確立落實參與報告的問責機制，從而提升環境保護公眾參與制度的實效性;在參與保障方面，建立公眾參與環境保護的獎勵、補貼等激勵機制。

（三）理順政府職責增強政府回應民意的能力

互聯網技術的發展和公民權利意識的增長，提升了公眾參與環境保護的熱情，政府只有進行有效回應，充分吸收公眾的環保意見，才能實現公眾的生態訴求。作為回應主體，政府管理體制對其回應力具有直接影響。我國生態管理體系中“條塊分割”，部門權責不明晰的問題，嚴重影響了其生態服務效率，導致其回應力弱化和虛化。政府部門職能權責不清對參與效能產生了負面效應。因此，中央在《生態文明體制改革總體方案》中指出：要著力解決部門職能交叉重復，地方規劃朝令夕改等問題。當前，我國在生態環境領域理順政府職責的主要方法是整合與協調。一是采取機構合并的方法，解決部門職能交叉問題。例如，2018年3月的國務院機構改革方案組建與生態建設密切相關的自然資源部。新組建了自然資源部將國土資源部與發改委、住建部、農業部、林業部等7各部門的職責進行合并;二是健全部門協調機制。近來年，一些地方政府推進的河長制、環保垂直管理制，以及青海省推進的行政執法與刑事司法銜接機制，貴州省推進的檢察機關與環保主管部門銜接機制，就是強調聯動協作、協商統籌、信息共享等原則，旨在建構權責明確、協調有序、分工合作的管理體制，形成環境治理的合力。例如，河長制明確了市、縣、鄉鎮（街道）、村各層級河長的職責，就有利于明確河湖管理保護的主體責任，形成上下聯動、各部門合作的工作機制。比較而言，法國制定專門的環境協商法，建立“生態轉型國家委員會”作為落實此法的獨立管理部門，推進部門協調管理自然環境問題。 法國公民通過上述協商機制，有效參與到環境議題設置、環境立法、環境資源管理、以及生態環境監管之中。以法國為鑒，我國在環境保護中可以大力發展政府協商，建立生態環境領域專門的政府協商機制，從而推動部門協調，提升政府的回應力。

注釋：

林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷與強制性變遷//科斯、阿爾欽、諾思等.財產權利與制度變遷.三聯書店上海分店、上海人民出版社.1996年版.

約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與.中國人民大學出版社.2005年版.第32頁.

曾婧婧、宋嬌嬌.政府對公眾的信任：公眾參與的橋梁.公共行政評論.2017（1）.

陳幸歡.英國環境決策公民陪審團制度及鏡鑒.中國科技論壇.2016（3）.第156-160頁.

謝偉.德國環境團體訴訟制度的發展及其啟示.法學評論.2013（2）.第110-115頁.

彭峰.生態文明建設的域外經驗——以法國環境協商法為例.環境保護.2013（8）.第73-75頁.