關于完善政府預算績效管理的思考

嚴琳

[摘 要]隨著我國深化預算管理制度改革的步伐不斷加快，全面實施績效管理是國家治理現代化的需要?？冃Ч芾砗w各級政府、部門預算管理的全過程，覆蓋所有財政資金。本文通過分析我國預算績效管理的現狀，歸納了面臨的困難并提出了一些建議，希望能夠為預算績效管理提供有益的參考。

[關鍵詞]預算管理;績效管理;部門預算

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.20.007

[中圖分類號]F812.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2018）20-00-02

根據《預算法》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》《財政部關于推進預算績效管理的指導意見》的精神，政府要全面加強績效管理，建立“編制預算有目標、執行預算有監控、完成預算有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全面預算績效管理機制，推動預算績效管理全面實施，加強財政資金支出精細化管理，不斷提升政府的公共服務質量。

1? ? ?政府預算績效管理概述

1.1? ?預算管理的含義

預算管理專家威爾士（Welsh）教授將企業預算控制稱為預算管理，并提出了“綜合的利益計劃及控制”這一預算術語，并將其定義為“為實施經營計劃及經營控制技能的重要側面的組織上的正式方法”。

1.2? ?政府預算績效管理的含義

預算管理是政府、事業單位和國有企業根據預算目標，對未來一定時期內的財政收支計劃實施管控的經濟活動，旨在提高政府經濟資源的使用效率。

1.3? ?政府預算績效管理的含義

政府預算績效管理是以政府財政預算收入、支出為對象，設定績效目標，對財政預算的執行情況進行評價，將評價結果應用在以后的政府資源配置中，提高財政資金的績效管理水平，優化財政資源配置。

2? ? ?政府預算績效管理工作中的難點

2.1? ?績效管理水平有待提高

政府主要以社會服務為目的，預算管理主要依靠政府自上而下推動，下級部門往往被動地應付上級任務。目前，預算績效評估體系不成熟，大多為不可操作的非量化指標，沒有一套權威的、適用性強的指標評價體系。

2.2? ?缺乏實務性制度和內部可操作性規范

目前，績效管理覆蓋的范圍窄，縣鄉兩級幾乎沒有，只關注一般公共預算的績效。同時，一些預算部門和單位還沒有開展預算績效自評價工作，只側重財政支出評價，沒有涉及財政收入評價。

2.3? ?缺少績效管理人員

績效管理工作的專業性強，需要具備一定專業素養和實際工作經驗的人員。但從政府基層人員配備來看，財政部門缺少績效管理技術人員，政府預算大都由財務部門獨自完成。財務部門與各業務部門在行政上是平級關系，很難有效開展相關工作，而財務部門人手緊、任務重，深入開展績效管理受到制約。

2.4? ?預算績效指標體系設計困難

2.4.1? ?預算績效目標難以評價

預算績效強調的是產出和結果，由于政府部門公共支出職能量化考核不明確，公共支出難以核定標準成本，難以操作績效報告責任約束。

2.4.2? ?績效評價缺乏數據支撐

目前，政府預算支出缺乏可操作的量化指標，尤其是政府各部門提供的公共服務支出各有特點，經濟效率和效果的差別缺乏明確的評價標準，沒有量化的公共服務結果加以支持，績效評價的質量不高。

2.4.3? ?預算經費執行率難以確定

上級政府撥給下級的財政資金，在年度內往往用預算執行率衡量，財政資金未使用完時，預算執行率偏低。當預算執行中出現節約經費時，卻因難以界定是節約行為引起還是未按預算執行，得不到獎勵，還會因預算執行率低被削減指標，容易導致地方政府盲目追求高執行率，造成財政資金浪費。

2.5? ?信息化建設水平不高

當前，我國政府績效管理信息化建設水平不高，沒有建立政府預算管理信息化集成平臺，各政府管理部門的信息不能共享，數據比較分散，不能實現預算管理數據聯動與集成。

3? ? ?政府推進預算績效管理的思考

3.1? ?準確把握和逐步推進全面預算績效管理

現階段，我國政府預算由公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算4部分組成。政府應實施全面預算績效管理，在預算管理各環節樹立績效意識、體現績效要求，突出責任和效率，關注產出和結果，能夠提高財政政策的精準性、有效性，更加科學合理地配置財政資源。

在實施全面預算績效管理的過程中，政府應分步驟、分層次地逐步推進。首先，從借鑒企業績效管理出發，建立從績效管理到績效考核的基本流程，如圖1所示。其次，分類、分步驟落實全面預算績效管理。目前，預算績效管理的內容很多，大體可劃分為項目支出績效、預算單位績效、部門預算績效和政府職能績效4個方面。各級政府應根據各地的實際情況，從控制預算投入入手，在落實預算合規的基礎上，加強預算控制，再從項目評價開始，逐步拓寬后續評價內容。

3.2? ?構建具有中國特色的預算績效管理框架體系

3.2.1? ?制定一套權威的、適用性廣的績效評估指標體系

政府預算管理部門應以現有的《預算績效評價共性指標體系框架》為參考，結合平衡計分卡和關鍵績效指標法，建立一套符合各級財政要求的統一、完善、可操作性強的評價指標體系。評價指標要貫穿預算編制、執行、監督和績效等各方面。同時，各級政府要明晰具體的評價標準，形成完善的績效評價指標體系。

3.2.2? ?成立專門的預算績效管理機構

我國應完善人大預算工作委員會的職責，全程參與政府預算的編制、執行和決算，并賦予人大對預算的修正權和調整權，把人大監督權落實到績效評價。各級政府內部應從決策、執行、評價、監督等層面設立專門的預算管理機構。管理機構應由財政部門組成，建立專門的審核委員會，委員會成員可由各級各部門負責人、國庫部門負責人以及其他專業部門負責人組成。在編制預算、提出資金需求計劃時，由預算管理機構并邀請其他績效管理者、技術專家和民眾參與，制定績效目標、評價指標。

3.2.3? ?以績效指標衡量預算執行結果

設計績效考核指標從范圍上應貫穿預算編制、執行、監督、績效等各方面，評價內容應涵蓋經濟性評價、效率型評價、效益型評價等方面。關鍵指標包括預算編制時效性、預算執行合理合規性、預算執行效率性等;預算評價指標包括社會醫療程度滿意率、社會醫療治愈率等。

3.2.4? ?將績效評價結果納入政府預算管理

績效評價結果應作為分配下年財政預算資源、優化政府資源配置的依據。預算績效管理機構應組織財政部、國庫部、審計署等部門，以及相關項目專家代表進行績效預算評價，而中央政府應根據評價結果進行財政撥款。

3.3? ?建立信息化集成系統

從我國建設“金財工程”財政信息系統開始，到推行部門預算信息系統、國庫集中支付平臺、政府采購平臺，使各類電子數據向財政部門不斷集中，財政部門日益成為海量數據庫的集聚地。政府應建立標準統一的財務信息化集成平臺，打通財政內部、財政和預算單位、財政和政府部門之間的信息系統，通過信息快速傳遞實現數據聯動，整合預算管理、財務核算等信息，不斷提高信息資源的使用效率，加強政府預算精細化管理。

4? ? ?結 語

全面實施績效管理應該覆蓋政府所有的預算部門和單位，并且在此基礎上完善績效評價指標，擴充績效評價的內容，將績效評價的結果作為預算資源分配的依據，建立規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，提高財政資源的配置效率和使用效率。

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