鄉村振興戰略與新型城鎮化的關系

李明奇

[摘 要]黨的十九大提出了鄉村振興戰略，明確要堅持按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。這一戰略是新時代中國經濟社會現代化發展的全新思維，對促進農村現代化與新型城鎮化協調發展的實現具有理論和現實意義。在這一戰略背景下，正確把握農村現代化與新型城鎮化之間的關系，將有助于人們正確看待新時代農村與城市的融合發展。

[關鍵詞]農村現代化；新型城鎮化；協調發展

[中圖分類號]C30 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2018）09-0070-05

近年來，隨著我國經濟的飛速發展，城鎮化速度加快與農村加速衰落形成了鮮明對比。一方面，大量的人才從農村走向城市，使城市人才過度集中達到飽和狀態？鴉反觀農村，收入低、基礎設施差、大量人才尤其是技術型人才外流嚴重；另一方面，在推進新型城鎮化、進一步統籌城鄉發展的進程中，城市用地面積不斷擴大，向周圍地區輻射，占用了優質的農村耕地面積，同時對農村的生態環境造成了極大的破壞。在黨的十九大報告中，首次提出了“鄉村振興戰略”。這一戰略是對當前我國農業農村現代化與城鎮化發展相對不協調的回應，也是針對全面現代化中的“短板”進行重點提升的有效措施。與2012年黨的十八大報告中所提到的新型工業化、城鎮化、信息化和農業現代化“四化同步”發展戰略相比，針對性更為聚焦，精準性更加突出。在這一戰略背景下，農村的現代化與新型城鎮化之間的關系呈現出一些新的特征，正確把握這些特征，將有助于人們正確看待新時代農村與城市的融合發展。

一、鄉村振興戰略的提出背景

當前，我國的主要矛盾已經轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這當中城鄉發展的不平衡、農業農村發展的不充分問題表現得尤為突出。改革開放以后，經過近40年的發展，農村現代化進程得到了有力推進，特別是黨的十八大以來，農村社會經濟、農村基礎設施建設、城鄉統籌力度都發生了巨大的變化。但由于歷史欠賬較多，我國當前最大的發展不平衡仍然是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分仍然是農村發展不充分，全面小康征程上受發展不平衡和不充分影響最大的群體仍然是農民。尤其是在中國特色社會主義的新時期，解決農業農村發展不平衡不充分的短板問題更加凸顯，廣大農民對縮小城鄉差距、共享發展成果的要求也更加迫切。

1.城鄉發展不均衡。雖然我國城鎮化水平逐年提高，城鄉一體化發展全面推進，2011年，我國城鎮化率首次超過50%，達到51.27%，但是構建新型城鄉關系、推進城鄉融合發展中仍存在一些突出問題。表現為城鄉經濟發展差距仍然較大，縣域經濟發展仍然不足；城鄉要素配置仍然不均衡，要素在城鄉之間的流動受到諸多限制；城鄉公共服務發展不平衡，農村公共服務能力亟待提升；城鄉二元結構弊端仍然存在，戶籍和土地等制度仍需完善等。具體來看，一是農民進城的門檻依然較高。雖然本世紀以來，戶籍以及城市就業、社會保障等制度改革改善了農民向城市流動的環境，也降低了農民在城市就業和居住的成本。但是促使農民家庭整體遷入城市的制度環境依然沒有建立，特別是城市的住房、子女教育等制度成為農民在城市定居的最重要限制因素。二是城鄉金融市場存在嚴重的藩籬，資金缺乏有效的雙向流動。特別是商業化改革以來，隨著國有銀行城鄉金融規模的不斷擴大，城鄉金融機構分布更加失衡，現存農村金融機構有效供給不足，農村資金外流嚴重，對農業農村發展造成負面影響。

2.農村發展不充分。近年來，中國農村發展取得了一定的成效。截至2016年，我國農村居民人均純收入達到1.24萬元，較之2012年年均增長了11%；全國農村承包地流轉面積4.71億畝，比2012年增加了1.93億畝；糧食產量6.16億噸，比2012年增長了4.6%。但不容忽視的是，農村的發展依舊不充分。

第一個不充分是城鄉社會福利和公共品的供給不充分。我們的城和鄉，尤其是鄉村，公共品的供給比較不充分。所謂公共品，就是一般由國家來提供的那些東西，比如說基礎教育、公共衛生、醫療、養老、文化等。所以我們現在看到所謂的不平衡，比如說城鄉不平衡，人和人的不平衡，實際上跟公共品供給的不充分是有很大關系的。現在農村的公共品供給有了很大的改善，但是仍然有很多鄉村地區的公共品供給比較糟糕，很多地方小學條件差，醫療條件不完善，鄉鎮衛生院和村衛生站的設備和人員條件不足，衛生環境差，很多村莊的垃圾處理令人揪心。這些公共品供給不充分，尤其是農村供給不充分，是影響我國城鄉協調發展的大問題。第二個不充分是農村社會公平機制的建構尚不充分。每個人根據身份不同有不同的福利待遇和權利，身份不同就有不同的醫療條件、社會保障和教育水平，這些現象直接導致人和人之間的關系不平衡。不充分和不平衡是有因果關系的，這個不充分，在農村體現的比較突出。現在倡導城鄉一體化和城鄉社會保障均等化，就是出于這個原因。

3.農業現代化與農村整體發展不同步。農業現代化主要指農業生產的機械化水平不斷提高，從而使農業生產力由落后的傳統農業日益轉化為先進的現代農業的過程。近年來，在城鎮化和工業化的帶動下，“以工促農”作用明顯，多數農村的現代農業生產已成規模，基本擺脫了過去人力耕作的局面，但從農村整體發展的角度來看，農業的現代化并沒有形成全面帶動作用，無論是村落的整體發展水平還是農民自身的現代化與經濟社會現代化的標準相比，差距依然很大。與農村緩慢發展相對應的是近些年大量農村勞動力加速向城市轉移，不僅形成農村人口的空心化，而且還產生了一系列連鎖反應——農業產業人才流失、留守群體社會救助缺失、農村整體布局嚴重破壞以及鄉村文化發展后繼乏人等。因此，農村整體發展呈衰落態勢，給農村社會治理帶來了嚴峻挑戰。

4.鄉村振興戰略的提出。黨的十九大報告中提出了“鄉村振興”戰略。實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展首先意味著資源將不再主要從農村流向城市，國家將推動城市和工業反哺、回饋“三農”，根本改變城鄉二元體制下資源幾乎是單向流向城市的狀況，形成資源在城鄉之間的雙向流動。如果說現階段資源從城市流向農村還是涓涓細流，那么不遠的將來，則有望形成滾滾洪流。在這一戰略的具體實施中，要通過不斷完善現有農村的基本經營制度，深化農村土地改革制度的同時，完善土地承包的所有權、承包權、經營權三權分置，明確土地的承包關系，保證國家的糧食安全，同時要建設一支“懂農業、愛農村、愛農民”的“三農”工作隊伍。從制度設計、管理體制、隊伍建設等方面提升農村對人力、資本、技術的吸引力，從而綜合推進農村的現代化。

二、城鄉融合發展中的鄉村關懷

1.對農業轉移人口的關注。城鎮化就是指農村人口和第二、第三產業不斷向城市聚集，城市人口不斷增多、規模不斷擴大的過程。而我國當下城鎮化工作的核心任務就是農業轉移人口市民化。農業轉移人口市民化是指，農業轉移人口在城市獲得工作并最終獲得城鎮永久居住身份，平等享受城鎮居民各項公共服務而成為城市市民的過程。改革開放以來，中國特色社會主義市場經濟體制迸發活力，大批的農業人員開始進入城市工作。據相關統計，從1978年到2016年，中國新增城鎮人口6.1億人，截至2016年底，中國城鎮人口數量已達7.8億，城鎮化率達到56.9%。但同時也有研究表明，2016年末我國城鎮戶籍人口占比僅為41.2%（2020年全國戶籍人口城鎮化率要提高到45%），城市中有大量的農業人口因為沒有戶籍而無法享受城市的基本公共服務。這些為中國經濟發展做出巨大貢獻的農業轉移人員長期在城市生活，卻難以公平地享受到城市居民的公共服務和社會保障待遇。再加上這部分人學歷層次不高，缺乏相應的培訓，在就業方面不占優勢。針對這些問題，新型城鎮化從核心問題入手，遵循立足國情、因地制宜的原則，從根本上改變了過去城鎮化重物輕人的思維，在推進農民工市民化過程中，重點關注農業轉移人口的生存、生活、生計問題，著力提升其能力素質，提高其平等參與、平等發展能力。城鎮化進程不是越快越好，人口城鎮化不僅僅是農業轉移人口遷入城市。從宏觀上講，城鎮化是一種社會經濟活動方式的根本性變化，是農業社會向工業社會的轉變，這其中伴隨著一系列利益關系的調整，所以城鎮化工作不能過急，不能只講數字。在《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》指導思想中就明確指出要“走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路”。所以我們應當在《規劃》的基礎上有序地推進農業轉移人口市民化工作，使農業轉移人口真正融入城市，分享改革成果。

2.對農村現代化的關注。發達國家城鎮化率在達到50%左右的時候，往往都有一個城市美化階段。黨的十八大提出美麗中國的概念，正好是我國城鎮化率突破50%的時候，這不是簡單巧合，而是工業化進入中后期推進城鎮化發展的客觀要求和必然趨勢。這個階段，城市發展的內部要素和外部條件都發生了很大變化，更加追求生態宜居，走的是集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。今后，新型城鎮化建設都應該堅持生態文明理念，突出生態服務功能和生態文明建設，傳承弘揚傳統優秀文化的同時融入現代元素，延續鄉村歷史文脈，發展讓居民“望得見山水，記得住鄉愁”的宜居鄉鎮。按照我國城鎮化率每年提高1%的速度發展，到2020年我國農村人口仍然占總人口的40%左右，即使將來城鎮化達到70%以上，還得有四五億人在農村。因此，新型城鎮化不是簡單的“化掉農村”，而是逐步改變城鄉二元結構，推進城鄉規劃、產業發展、市場建設、基礎設施、公共服務、管理體制的一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，將城市文明延伸到農村，讓農村既有“鄉土風情、田園風光”，又有“現代文明、舒適生活”。當然，打造美麗鄉村也不是追求城鄉一樣化，而是保持鄉村的風貌，兼顧自然生態和產業發展，尊重當地傳統、習慣和風俗，體現地方特色和地域特征，把農村建設得更像農村。

3.對農村發展的關注。新型城鎮化提出時，著重強調以城鄉統籌、城鄉一體和產城互動等為基本特征，不單是城市取代農村，而是大中小城市、小城鎮、新型農村社區和生產聚落協調發展、互促共進的過程。也就是說，農村社區的發展本身就是新型城鎮化的重要組成部分。城鄉統籌需要通過“以城帶村”的發展模式帶動農村基礎設施、公共服務和文明程度的提升，進而實現城鄉的融合發展。城鎮是某一區域政治、經濟、文化和社會發展的中心，長期發展所形成的政治影響力、經濟引領力、文化輻射力和社會服務力均在不斷增強。而這些力向農村的延伸可以更好地推動城鄉共建、共聯和共享，進而改善農村基礎設施，提升社會保障水平。城鎮的教育、衛生、醫療、文化、科技、養老等公共資源向農民開放，同時從體制機制上保障村民使用和獲得的均等，可以有效提升農民的生活方式。此外，城鎮是區域現代文明的聚集地和傳播中心，可以為村民提供良好的學習場地、交流的公共平臺和現代文明的融合場所，從而增強農民的新發展理念、傳播新文明成果，生成新生產方式，徹底去除封閉、保守、落后的小農意識，變成真正的“現代人”。當農民轉化成現代農民，農業轉化成現代農業，農村必然隨之轉化為現代農村，這是新型城鎮化的發展目標之一。

三、鄉村振興戰略推動城鎮化的進程

黨的十九大報告在強調實施鄉村振興戰略的同時，也強調了區域協調發展戰略，提出以城市群為主體，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮發展格局。在強調堅持新發展理念時，明確提出要推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。由此可見，鄉村振興戰略與新型城鎮化發展戰略的目標是一致的，只是發展主體和關注區域有區別而已。鄉村振興戰略從根本上來講，主要是要補齊我國社會現代化發展中的短板，既為城鎮化解除后顧之憂，又形成城鄉融合發展機制。因此，鄉村振興戰略對城鎮化而言，其推動作用也是顯而易見的。

1.推動解決當前大城市發展中的城市病問題。城市病，是指城市在發展過程中出現的交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環境污染、秩序混亂等社會問題，這些問題使城市建設與城市發展處于失衡和無序狀態，造成資源的巨大浪費、居民生活質量下降和經濟發展成本提高，在一定程度上阻礙了城市的可持續發展。從國際社會發展經驗來看，城市病是社會發展進程中不可避免的產物。如何應對，就成為當前一個重要的課題。“鄉村振興戰略”的提出無疑對解決這一問題有積極的影響。

首先，鄉村振興有助于促進進城務工人口的回流。農業人口進城的最初動因源于經濟壓力，一旦實現農業農村現代化，農業經濟呈現出活力，農村與城市呈現均衡發展，農村社會的鄉土引力就會發揮作用，吸引進城務工人員回鄉創業或擇業。2008年，受國際金融危機的影響，當年有2000萬農民工下崗返鄉，而據有關調研報告稱，這2000萬人后來大多留在農村就業創業，并沒有再進城市。事實上，近年來“珠三角”“長三角”頻頻出現招工難就是一個信號，預示著農村勞動力向城市流動已經出現反轉。其次，鄉村振興有助于推動資本下鄉。資本下鄉就是把城鎮工商業所積累的龐大的科技、人力、物力、財力等資源吸引到農村去，以解決農村面臨的困境。隨著資本下鄉的到來，一同注入鄉村的還有各種各樣的發展要素，最直觀的便是經過嚴密論證的產業項目，以及帶著各種理念和專業技能的人才。這就意味著會有大量不同于傳統鄉村產業的工作崗位的提供，不同的人口結構，以及各種思想的碰撞，進而對鄉村人的認知邊界、思維模式產生影響，并對鄉村生活結構進行重塑。原本封閉的鄉村社會有望借此與外部工商業世界握手，并與整個城市文明建立更加便捷的聯系。鄉村振興可以為資本的運行創造一個良好的環境，創造出鄉村更大的吸引力，從而吸引“資本下鄉”。比如，黨的十九大提出保持土地承包關系長久不變、保障農民財產權益、培育新型農業經營主體等，這一方面是對農民講，同時也是對城市的企業家講，目的是鼓勵企業家投資農業，大膽吸收農民承包地入股，成為新型農業經營主體。

2.推動解決新型城鎮化中的就地城鎮化問題。“就地城鎮化”是新型城鎮化的一種，是指農村人口不向城市遷移，而是在原有的居住地，通過發展生產和增加收入，完善基礎設施，發展社會事業，提高自身素質，改變生活方式，過上和城市人一樣的生活。經過多年的建設，特別是近幾年我國社會主義新農村建設的蓬勃發展，廣大農村已經涌現出成千上萬個就地城鎮化的典型，如江蘇省的華西村、山東省的岜山村、南山村等。農村就地城鎮化最重要的是要有產業支撐，而鄉村振興戰略的重點就在于產業興旺，這是逐步實現農民就地城鎮化、就近就業化的核心因素。深入推進鄉村振興戰略，根本是加快產業轉型升級，以產業興旺帶動事業興旺，以事業興旺支撐鄉村興旺。我國長三角和珠三角等沿海地區已經發展了“出口型”、“外資型”等形式多樣的鄉鎮企業和民營工業。黨的十九大報告提出：構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。促進農村一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。這一論述，為產業興旺指明了具體方向和發展道路，在不久的將來，農業產業化和地方特色產業將會構成農村就地城鎮化的產業支撐。同時，優先發展農業農村，從政策體制上改變城鄉二元結構，使農民和市民享受同等對待，城鄉融合態勢有望形成。從這一點來看，在主觀發展農村的同時，客觀上為農村就地城鎮化做了鋪墊，甚至直接推動農民實現就地城鎮化。

3.城鄉融合有助于城鎮化的健康發展。城鄉融合，是指相對發達的城市和相對落后的農村，打破相互分割的壁壘，逐步實現生產要素的合理流動和優化組合，促使生產力在城市和鄉村之間合理分布，城鄉經濟和社會生活緊密結合與協調發展，逐步縮小直至消滅城鄉之間的基本差別，從而使城市和鄉村融為一體。“鄉村振興戰略”順應人們日益增長的美好生活需要，推動“城鄉一體化”發展成為更高階段的“城鄉融合”，將農村一二三產業整體融合起來進行發展，形成一個立體化的產業發展模式，對于形成“產業興旺”的現代化農村具有非常重要的推動作用。同時，鄉村振興要構建農村的生態文明系統，要在保持農村的自然生態下，塑造起后工業社會下的新農村景觀，青山綠水將變成新的資產，特色旅游將創造新的產業，農村將徹底擺脫過去那種高污染、高能耗的生產生活方式，在一定程度上推動農村發展朝著更合理更健康的方向邁進。這對城鎮化而言，具有重要的意義。

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責任編輯 杜福洲