淺談軌道交通行業PPP項目績效評價

摘 要：在PPP項目的執行過程中，績效評價是衡量項目是否取得成效的主要手段。績效評價工作能否有效開展、績效評價工作結果能否有效運用，是PPP項目能否成功推廣的重要決定性因素之一。本文將根據PPP項目的特點，探討PPP項目績效評價過程中指標體系設置的主要原則及思路。

關鍵詞：軌道交通行業；PPP項目；績效評價

軌道交通行業PPP項目的評價包含了PPP項目開展前期的財政承受能力論證、物有所值分析，以及項目的績效評價。其中PPP項目績效評價，是對采用PPP模式的軌道交通行業項目，從項目投資人、承包商、施工方、供應商、政府部門、社會公眾等項目利益相關者出發，對項目實施、運營相關的經濟、社會、風險分擔、環境和技術等各方面因素，從項目投入、過程控制、結果、影響等角度進行全面和客觀的評價。軌道交通行業PPP項目的特殊性決定了績效評價與一般的政府投資項目或傳統建設項目績效評價有所不同。

一、績效評價重要性

近年來，財政部、國家發改委出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）及國家發改委《關于印發傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則的通知》（發改投資〔2016〕2231號）等文件均明確，績效評價工作是監督與管理PPP項目規范執行的重要手段，應貫穿于立項階段、招投標階段、特許權授予階段、設計施工階段、項目運營階段和移交階段的整個生命周期，考核結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼進行調整，激勵項目公司通過管理創新、技術創新提高本項目的質量和效率。

二、績效評價指標選擇原則

PPP項目績效評價指標是衡量項目績效目標實現程度的考核工具。評價指標設計應遵循相關性原則、可比性原則、經濟性原則、重要性原則，就項目決策情況、管理情況、產出、結果、效果等方面全面設計指標。考慮指標的實用性、可操作性和可實現性；突出重點，充分體現和真實反映被評價軌道交通行業PPP項目的績效狀況和績效目標的完成情況以及評價的政策需要。

三、軌道交通行業PPP項目績效評價體系設置及指標設定

軌道交通行業PPP項目投資大、周期長、不確定因素多，交易結構復雜，各個階段的關注點均不同，所以考核指標的體系設置也應有所差異。

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）PPP項目操作流程圖“五階段十九步驟”中，項目執行階段，政府有支付義務的，項目實施機構應根據項目合同約定的產出說明，按照實際績效（每年至少一次績效評價、每三到五年一次中期評估）直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。移交階段完成后，財政部門還要組織有關部門進行績效評價，并按相關規定公開評價結果。如對項目整個生命周期內的績效考核用相同的標準進行設置在現實項目中很難實現，并且也無法突出各階段的指標及評價。故可將績效考核分為兩個階段、考慮按建設階段與運營階段設置兩套評價指標，將考核分為定期考核和臨時考核；定期考核在每年度末進行，對全年的建設和運營狀況進行整體考核。臨時考核可設定每季度進行一次。

（一）建設期考核

建設期考核可按照設定評定標準對社會資本方進行考核。將建設期考核指標最終得分將與政府補貼數額掛鉤，按項目建安工程費（結算值）的2%、3%作為考核基數，實行百分制原則，最終建設期考核罰款數額在第一年政府應付款金額中扣減。具體評價指標可從工程質量、工程進度、安全生產、成本控制和社會影響等方面進行設置。

工程質量的評價內容可從項目的工程建設質量是否達到標準規范要求、項目是否按期開工施工并竣工評價；工程進度可從項目是否按期開工施工并竣工進行評價；工期進度可從項目是否按期開工施工并竣工進行具體評價內容和標準的設置評價；安全生產可從項目建設過程安全無事故生產進行評價；成本控制可從項目成本控制是否達到預期目標進行具體評價內容和標準的設置評價；社會影響可從是否產生社會穩定方面進行具體評價內容和標準的設置評價。

評價內容及標準設定后，可對考核的得分段進行劃分，如當得分≥A分時，建設期考核不罰款；當B分≤得分

（二）運營期考核

運營期考核主要包括項目的運營維護與服務水平等，可根據實際情況適時進行修正及調整。考核結果將可與可行性缺口補助額度掛鉤，以此激勵項目公司通過管理創新、技術創新提高本項目的質量和效率。運營期考核可采用定期與臨時的考核周期，績效考核結果總分達A以上，全額支付可行性缺口補助，績效考核系數1.0；績效考核評價總分B-A分，績效考核系數0.9，則按照考核系數支付可行性缺口補助（下同）；績效考核評價總分C-B分，績效考核系數0.8；低于C分或發生重大質量安全責任事故的實行一票否決，扣除全部可行性缺口補助。

運營期考核具體評價指標可從規范化、設施管理、社會影響、運營統籌與維護保障、地鐵乘客服務水平、安全指標等方面進行設置。規范化指標可從管理制度健全性、制度執行有效性進行子評價指標的設置，按照管理規范化、標準化程度內容和制定或具有相應的業務管理制度，全面實行標準化管理，并通過相關認證，在同行業中起示范、引導作用的標準、制度完善性等方面進行考核；設施管理可按照項目資產管理狀況設置子指標，從專業設施和輔助設施的維護、保養、清潔狀況等方面進行考核；運營統籌和維護保障可按照運行圖兌現率、列車正點率、服務可靠度等方面進行子指標的設置；安全指標可從責任事故進行子指標的設置。

四、軌道交通行業PPP項目績效考核的幾點建議

目前，財政部PPP綜合信息平臺PPP項目已經覆蓋能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他等19個行業，但PPP項目績效評價基本是依靠財政部門發布的相關文件為參考依據，無相關的法律制度約束力，也缺乏相應的法律效力，做出的績效評價效果無從考證。另外，缺少獨立專業的PPP評價機構，使得PPP項目的績效評價的可持續發展性也無從保障。所以，在目前PPP項目起步階段建立一套適應各個行業的標準評價指標和體系顯得日益迫切。建議考慮：

（一）建立軌道交通行業PPP項目績效評價工作指引和實施辦法

財政部門可聯合軌道交通行業主管部門，充分結合行業特點、技術規范和適用法律法規，編制體系完整、指標確定、操作性強的績效評價工作指引，為績效評價工作的開展提供標準，實質性提升PPP項目全生命周期的績效管理水平。

（二）建立軌道交通行業PPP基礎數據庫，作為績效評價的工作標準

在現有的PPP綜合信息平臺中新增績效評價模塊，收集PPP項目全生命周期相關數據，并明確績效評價基本思路和指標體系，形成績效評價的基礎性數據庫，作為實施機構和社會資本方的行為標準。

（三）建立獨立的第三方績效評價機構

軌道交通行業PPP項目涉及的政府股權支出、運營補貼支出，甚至風險支出、配套支出，都需要從預算安排。目前的PPP項目的績效考核主要依靠政府部門來完成，但伴隨PPP項目的逐步增多，日益增加的項目使得政府部門無法兼顧所有項目的績效考核，適時地引入第三方機構協助進行績效考核有助于PPP項目更快速健康的發展，這種形勢下要求第三方機構必須具備足夠的公信力和較高的專業水準，才能夠獲得政府及社會資本方的信任。

五、結束語

綜上，PPP項目績效評價應通過立法對其獨立性和約束力進行保障、通過法律條文明確績效評價應遵循的基本原則和重要流程，建立一套切實可行、可遵循的PPP項目績效評價基本原則、指標體系和評價標準，形成完善的PPP績效評價配套制度，促進PPP項目在整個生命周期的健康和持續發展。

作者簡介：劉驍，青島地鐵集團有限公司。