PPP項目融資及風險問題研究

摘 要：自2014年開始，政府為了轉變職能、激發市場活力、打造經濟新增長點，圍繞增加公共產品和公共服務供給，在公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作模式，并相繼出臺了諸如《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》等一系列支持、指導公私合作伙伴關系的文件，以期推進這一模式在公共服務領域的應用。因此，PPP模式在2014年借著改革舉措的落實迎來了新一輪的發展機遇，并且隨著市場競爭的不斷加劇和市場風險的不斷加大，PPP模式越來越盛行，PPP模式的開展有利于幫助政府和社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，使得政府的財政壓力減輕，也使得社會主體的投資風險減小。同時PPP項目的融資問題也深受社會關注，目前許多PPP項目的融資存在諸多的問題，本文通過對PPP項目融資、存在的風險問題進行分析，并提出相應的對策，以期能夠促進PPP項目融資的不斷完善，使其風險可控，最終保證PPP項目的順利實施。

關鍵詞：PPP項目融資；風險管理；解決措施

引言

PPP模式是指政府和私人組織之間為了合作建設城市基礎設施項目，或者是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，形成的一種合作式的伙伴關系，并通過合同的方式明確雙方的權利和義務，最終使得合作的各方達成比單獨行動更為有利的結果。PPP模式將部分政府的責任轉移給了企業，在減輕政府財政負擔的同時也減小了企業的投資風險，大力推動PPP模式是我國經濟社會發展的需要，推廣PPP模式有利于我國國家治理體系以及治理能力的現代化，有利于更好的協調政府的功能和市場的決定性作用，有利于打造我國經濟發展的新引擎，更加有利于提高政府公用事業的運行效率和緩解政府的債務負擔，以應對經濟新常態時期的來臨。由于PPP融資模式不同于傳統的融資模式，需要根據我國市場經濟的實際發展情況，并結合PPP項目融資的實際特點，建立能夠促進我國PPP模式長效發展的PPP項目融資方式，但是目前我國PPP項目融資方面存在觀念過于陳舊、管理資源不足、配套法律法規不健全等問題，雖然國家為了促進PPP市場的良好發展，為PPP項目提供保障，而采取了政策優化、控制財政支付、規范政府行為，強化政府職能意識等方面的舉措，但仍然面臨許多方面的問題。一、就PPP項目存在的問題展開分析：

（一）PPP項目融資難

融資難大約有兩個原因：（1）合規性有欠缺；（2）融資的還款來源不確定、有風險。這第二個原因就是：銀行不確定把錢借給你之后，在長達十年以上（PPP項目的期限要求在十年以上）的期間，錢能不能安全地還回來？銀行必須保證資金安全。所以，銀行面對貸款項目的時候，首先關注的是這個項目的收入來源是什么？是否持續穩定可靠？是否足夠覆蓋還款？依現在的市場主體構成和融資結構，PPP融資難會愈加普遍，在金融環境收緊的時候更易爆發。因為，少有人愿承擔PPP項目長期運營責任，少有長期資本愿與項目長相廝守——回報率過低。讓PPP兩類主要玩家-政府與社會資本都重視全生命期責任和長期資本籌措問題，開始調整預期，PPP才可能駛入一段新航程。如果不是政策導致的，融資難不是壞事，可能是促進PPP更成熟更規范的一個催化劑，也是市場在激烈的跑馬圈地之后開始認真思考的一個結果。融資機構如果認識到長期投資的風險，他們就會做更多的盡職調查，會對PPP合同條款、社會資本的組成、施工質量、運維規劃以及概預算包括投資回報率有較高的要求。

（二）PPP項目風險較大

1.PPP項目的實施需要一個完整的法律體系來支撐維護，項目的建設與經營牽涉多方，依據的法律也牽涉多領域，新中國建立后中國的法律體系雖然在不斷的完善，但仍存在很多漏缺。任何一方如果利用法律上的漏缺來謀取利益，在協議上做文字游戲，必然會增加項目風險。

2.政府的信用風險往往被企業忽視，其實很多項目風險追根究底是源于政府的信用不足。政府部門缺乏專業的PPP模式研究人員，在項目前期對市場調查不充分，簽訂特許權協議時會承諾一些不切實際的保證，在后續的建設過程中，都會引發政府與社會資本方合作的崩潰。

二、PPP項目存在問題的解決措施

（一）PPP項目融資難的解決措施

1.PPP項目需合規合法：（1）PPP項目的手續要合規，主要看該項目是否入庫（至少是省庫，國家庫最好），“兩評一案”及相應的政府批復文件，政府付費是否納入財政預算的人大決議等。（2）項目建設要合規，主要在項目的立項批復、可研批復、土地、規劃、環評等手續是否齊全；（3）運營期的績效考核上（92號文），是否建立按效付費機制或實際與績效考核結果掛鉤部分占比是否達到30%，固化政府支出責任。

2.PPP項目還款來源需安全有保障。如是政府付費類項目，則主要看政府的財力和信用。財力看兩點：一看一般公共預算收入；二看政府負債率。信用主要看有無還款違約記錄；如是經營類項目，則主要看收入是否穩定和持續；如果上述兩點存在不確定性，則要求股東方進行擔保或差額補足。

3.增強PPP項目各方主體履約能力。首先需要考察政府的土地提供能力，避免建設期延長；其次需要考察施工方的履約能力，避免出現項目爛尾和質量風險。確保項目按計劃進入運營期回款；最后需要考察控制股東的背景和能力。當前市場上三類企業（央企、上市公司、地方國企）比較受青睞，競爭力較強。

4.確保項目公司的合規性。首先需要確保項目公司成立的合規性，即是否按照實施方案、合同約定的股東和股份成立；其次需要確保項目公司運行的合規性，即是否按照公司章程規范運作；再次需要對項目資本金的情況予以核查，限制或杜絕小股大債，明股實債現象。根據財政部最新出臺的92號文對以下三種情況不予支持：未按時足額繳納項目資本金（20%）；項目資本金≠注冊資本金；由第三方代持社會資本方股份。最后需確保股東向項目公司繳納注冊資本金不得大于其財報的所有者權益，不得用銀行資金充當注冊資本金。

5.選擇恰當合適的融資策略。

（1）確定最大承受能力。前期通過對各項目經濟指標的測算，明確自身融資成本的底線

（2）對各類商業銀行在融資成本，授信，風控等方面做全面的比較分析。

通過上表對不同銀行在不同方面的要求進行對比發現：不同的銀行在審批權限、項目貸款的限額、項目貸款的優先次序方面都存在差異化。在資金的選擇上通常首先銀行存款、再理財資金、最后其他通道資金。而且同類型的商業銀行，同步申請授信，爭取獲得較多銀行的授信批復，達成談判優勢，以速度、成本因素選擇授信銀行

6.積極推動PPP項目開展資產證券化，建立綠色通道，積極引入與推出各類基金，以項目資產的未來收益為保證，通過在資本市場發行債券來籌集資金，大幅度降低籌集資金的成本。

（二）PPP項目風險如何有效規避

PPP融資模式在中國的發展還是處于比較稚嫩的階段，機會與風險是并存的，政府和社會資本方需要注意以下幾點來規避風險，進行風險管理：

1.政府部門與社會資本方都要進行充分的市場調查，做好市場預測工作。社會資本方不能盲目地接受政府的承諾而忽視實際市場需求，在公司合營過程中也是會出現政府的信譽風險。政府部門也需要科學調查市場，如果只是單方面的接收社會資本方給出的調查結果，會影響到政府決策的正確性。

2.政府部門自身對PPP模式的了解應該是透徹的，只有在這個基礎上才能為PPP模式創造出一個良好的環境，包括完善法律法規建設、完善決策機制等。如果政府缺乏PPP模式專業研究人員的話，及時聘請專業顧問是必要的。

3.社會資本方參與投標之前對PPP模式肯定是進行過專業分析的，然而政府部門卻不一定能完全做到，這種情況下，一些社會資本方可能會利用其專業優勢在特許經營權協議簽訂一些不平等條約，一旦在后續的建設和經營過程中出現突發問題，政府可能會帶來信譽風險。

4.合作雙方的利益沖突一直是最尖銳的話題，建立公平合理的風險分擔制度才能從根本上解決問題。社會資本方主要負責市場運營部分，在運營過程中面臨的市場風險、金融風險等需要由社會資本方承擔；政府部門由于其身份的特殊性，對項目有著絕對的控制權，對于政治政策風險、法律風險等方面應該承擔責任。當然在項目建設與運營期間也存在著一些不可抗拒的風險，如自然災害導致的財產受損，則需要政府與企業共同承擔責任。

最后需強調政府是PPP項目成功的關鍵因素。政府主要負責征地拆遷和提供土地使用權。主要表現在幾個方面：PPP項目前期政府主要行使征地、拆遷以及維穩職能，為施工企業正常施工提供基本條件。PPP項目建設中政府主要行使協調、協助項目公司和施工現場的相關手續辦理，環保檢查等以及維穩職能，以此保證PPP項目手續合規，順利履約。PPP項目后期政府結算、還款、績效考核。為了保障政府在PPP項目的前期、中期和后期能夠更好的完成各項工作，就需要施工企業在投標階段選擇有敢擔當、能做事、會做事的政府，即使當地政府部門所行使的只能沒有完全按照施工企業的意圖去做，就需要我們帶著中冶人“一天也不耽誤、一天也不懈怠”的工作精神，引導政府以項目管理思路搞拆遷，并注重績效考核，只有這樣才有可能使一個PPP項目最終順利實施。

三、結束語

總而言之，施工企業廣泛參與PPP項目的時代已然來臨，PPP項目在施工企業中不斷開展推進，PPP項目的事施給很多企業都帶來了許多有利之處，帶來了企業發展的機遇，與此同時也讓企業面臨著一定的挑戰。就目前建筑施工企業的發展來看，對PPP項目的認識了解沒有達到全面化，有的甚至是較為陌生的，施工企業參與PPP項目仍處在不夠成熟的階段，在未來的參與或是發展過程中也會面臨著許多挑戰、遇到很多發展難題、需要承擔許多未知的風險，但是施工企業參與公私合營項目是適應經濟新形勢的需要，是提高企業綜合實力、增加企業競爭力的需要，因此，建筑施工企業需要集中力量解決在參與項目過程中的難題，規避財務風險，參與PPP項目時充分結合建筑施工企業自身發展特點，找到適合企業的特色發展道路。

參考文獻：

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作者簡介：劉又銘，五冶集團上海有限公司。