城鎮化建設質量提升的科技訴求及供應不足的成因與對策

宋保勝， 宋嘉寧， 楊 鑫， 宋 曼， 張保磊

(河南農業大學經濟與管理學院，河南鄭州 450046)

城鎮化是農業現代化建設的必由之路。近年來，我國城鎮化建設發展迅速，截至2017年，我國城鎮化率達到 58.52%，城鎮常住人口接近8.13億人。城鎮化建設的快速發展，促進了農村經濟增長方式的轉變，推動城鄉統籌發展[1]。但在城鎮化建設過程中由于缺乏科技創新要素的有效供給，城鎮化建設模式呈現出粗放型、外延式的特征，造成城鎮空間分布和規模結構不合理、農業轉移人口市民化滯后、資源利用粗放低效、城鎮建設與區域資源環境承載能力不匹配等問題。可見，城鎮化建設的速度盡管快速，但質量不高，導致區域生態環境惡化，生態效率降低，致使區域生態不和諧，鄉村振興戰略受到影響。因此，無論從外部環境還是內在要求而言，必須改變過去盲目擴張型的城鎮化發展方式，走科技創新型的城鎮化道路。2014年3月出臺的《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，明確了新型城鎮化是未來10～20年我國經濟增長的重要引擎，2017年12月28—29日中央農村工作會議提出“重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”，指出現代化建設不能在城鄉分割的基礎上進行，要通過推進新型城鎮化促進城鄉融合。因此，在進行新型城鎮化建設過程中要充分利用科技創新要素，使城鎮化建設實現從外延式向內涵式轉變，資源利用方式從粗放式向集約式轉變，區域經濟發展關系從不協調向城鄉統籌一體化發展方式轉變，真正提升城市發展的質量和城市的綜合服務功能[2]。

1 城鎮化質量概述

1.1 城鎮化質量概念

城鎮化質量是集約式城鎮化模式要求下的區域內資源利用效率、區域空間優化程度、區域內各要素匹配程度、區域環境承載力和城鄉發展協調性等各種不同模塊、機制相互影響的總稱，是一個綜合性較強的概念。城鎮化質量具體包括發展水平和發展效率2個方面，其中發展水平包括區域內經濟發展水平、局面生活水平、社會建設水平以及環境保護能力、城鄉統籌發展的可持續性，是新型城鎮化的外在水平；發展效率是城鎮化建設的內在發展動力，主要是指區域內資源的合理配置與高效的投入產出[3]。因此，城鎮化質量的提升涉及到方方面面，單一因素已經不能多角度、全面有效地反映地區城鎮化質量內涵，城鎮化質量提升要綜合考慮區域內經濟發展、人口、社會、環境等方面因素，才能建設成統籌兼顧、經濟高效、城鄉統籌、社會和諧、資源節約的高質量城鎮化。

1.2 城鎮化建設質量提升的科技訴求

當前我國城鎮化建設面臨經濟下行、內生增長動力不足、產能供給過剩、資源環境約束趨緊等問題，依靠廉價的土地紅利等要素驅動城鎮化發展的模式已難以為繼。堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，依靠科技創新，加快城鎮化建設方式轉變，調結構促升級，推動戰略性新興產業發展壯大，是城鎮化建設質量提高的基本要求。

1.2.1 城鎮化建設質量提升需要科技創新優化城鎮空間布局 城鎮空間布局是一個動態的要素集聚過程，良好的城鎮空間布局，將會促進或協調區域內城鎮各組成部分之間的分工協作，增強城鎮集聚、輻射、帶動能力，從而實現城鎮化可持續發展[1]。科學合理的城鎮空間布局需要科技創新支持，利用高科技技術對區內的地理、水文、風向等自然條件進行航拍、檢測，構建大數據庫，結合當地經濟發展狀況對城鎮建設進行科學的空間布局，為城鎮化建設質量的提升謀局開篇。

1.2.2 城鎮化建設質量提升需要科技創新提高城市的服務功能 城鎮化的快速發展，致使城鎮人口持續增加，預計到2030年我國城鎮化率將達到70%，而城鎮的基礎設施和服務功能與城鎮化的發展速度不同步[4]，城鎮的一些供水、供氣、供電設施不足，交通道路的修建、污水排放、垃圾處理存在問題，教育、衛生等服務設施供應不足，城鎮面臨著極大的環境壓力，制約著城市的持續健康發展。對于這些狀況，亟需發揮科技創新的核心作用，加強技術集成和推廣應用，形成系統的解決方案。

1.2.3 城鎮化建設質量提升需要科技創新驅動支撐產業轉型升級 由于二元經濟結構的存在，我國科技創新要素城鄉分布不均衡，且具有一定的鎖定效應，科技創新的溢出效應難以實現，致使城鎮化的支撐產業生產技術落后、設備陳舊、產品科技含量低、產業鏈條短、企業污染嚴重、轉型升級困難、部分行業的產能過剩等，不能有效支撐城鎮化健康發展[2]。因此，亟需高科技技術的推廣應用為城鎮化的支撐產業注入新技術，更換新設備，開發新能源產業，催生大量新型服務業，實現產業轉型升級。

1.2.4 城鎮化建設質量提升需要科技創新改善生態環境 目前，我國處于城鎮化建設的特殊階段，能源作為工業生產和城鎮居民生活的基本保障，應科學、可持續性利用。由于前期城鎮化建設過程中粗放型的能源驅動發展模式致使區域內能源消費量幾何倍增，許多城鎮能源供應緊張，碳排放量增加，導致區域內環境污染嚴重。因此，不管是從促進城鎮能源基本需求的角度，還是從提高城鎮化質量實現區域內能源有效利用的現實訴求角度，都需要科技創新來促進能源的集約利用，改善區域環境，提高城鎮化建設質量[5]。

2 科技創新對城鎮化建設質量提升驅動的微觀機理分析

科技是第一生產力，也是城鎮化建設的內生動力。城鎮化建設質量的提升需要科技創新驅動來實現，通過科技創新可促進區域內產業結構、市場結構、空間結構、制度結構、社會結構的演化，改善各類資源要素的流動環境，促進區域內資源要素合理配置，實現人與自然高度融合，達到帕累托最優。

2.1 促進資源布局合理、配置最優效應

區域內進行城鎮化建設受不同資源要素影響比較顯著，若區域內資源的配置合理有效，則該區域城鎮化建設呈現出低消耗、低排放、高效有序的顯像特征，城鎮化建設質量將得到顯著提升。美國經濟學家Romer提出的新增長理論指出，知識、技術是現代經濟增長的決定因素，這對分析判定科技創新在城鎮化建設質量提升中的作用至關重要。在一個資源自由再分配的區域范圍內，通過航拍、互聯網、大數據、遙感技術、云計算等科技創新要素的注入，對該區域開展動態監測、評估，測算出區域內社會承載能力以及各類資源在區域內產生的正、負效能，按照帕累托最優原則進行規劃、調整、替換，使區域內各類資源相互組合、補充和協調，形成最合理的融合方式，優化城市空間結構，落實主體功能區戰略，提高資源的配置效率，進而提高城鎮化建設質量。

2.2 提高各項要素邊際生產效率效應

科技創新是解決資源效率低下的根本途徑之一。美國經濟學家Solow提出的水平效應，即在不增加要素投入的情況下，技術進步本身可以通過改變生產函數來提高增長曲線的位置，從而實現長期的經濟增長。隨著對高品位資源的不斷開采和利用，它的數量將越來越少，生產就會轉向對低品位資源的開發，其開發成本會很高[6]?？萍紕撔峦ㄟ^采用先進的技術設備和生產方法，可以提高低品位資源向高品位資源的轉化率，區域內進行城鎮化建設也是這樣，在土地、勞動力等資源邊際生產效率遞減的情況下，必須依靠科技創新注入，提高城鎮化建設的科技含量，因為技術進步可以抵消資本積累造成的收益遞減，能夠提高單位資源存量的效能，即提高資本、勞動力等生產要素的邊際生產效率，使資源能夠在生產中得到更加有效的利用，這樣在資源投入不變甚至減少的情況下，相關部門或企業的生產成本就會由于科技創新而降低，實現城鎮化集約發展。

2.3 促進產業結構的優化、升級效應

產業結構是資源的轉換器，而科技創新對產業結構的優化升級起著主導和決定性作用，科技創新通過促進產業結構的優化升級，實現資源在不同部門、產業間的優化配置，從而提高資源的配置效率。美國經濟學家Hicks提出，通過科技創新可改變各種生產要素的相對邊際生產效率，改變其收益率之間的平衡，從而影響不同生產要素之間的替代。因此，產業結構優化升級本質上并不是指某些產業比例的升降，而是指科技創新的集約化，即采用先進技術調節各類單效不同的資源流動方向、流動量和流動格局[7]。資源在不同產業、部門間的再分配，可以引起生產要素在部門間的轉移，致使不同部門的擴張和收縮，從而驅動產業結構的有序調整，促進產業結構優化、升級，實現城鎮化建設質量提升。

2.4 改善居住生活環境效應

科學技術作為一種潛在的生產力，主要通過產品質量、服務水平、管理方法理念等表現出來，一旦應用到生產、生活實踐中，就會變成強大的社會力量，成為發展生產和實現社會可持續發展的力量[8]。在生產生活中，通過科技創新要素的注入，可以提高低品位資源向高品位資源的轉化率，提供更方便、更快捷的新產品滿足人們生活使用；采用新生產技術、新設備或運用新的管理方法，可改善生態居住環境質量；通過科技創新反思和超越傳統生活方式，培育一種綠色或生態的生活方式，改變人們的生態價值觀和生態倫理觀，促成少排放、多利用的消費模式和生活方式的形成，進而實現以人為本、和諧發展的新型城鎮化[9]。

3 城鎮化建設過程中科技創新的利用現狀及成因分析

3.1 資料收集情況

為了解我國在城鎮化建設過程中科技創新要素的利用情況，筆者所在課題組成員于2016、2017年暑假和寒假對農村人口較多的河南省某地區和四川省某地區進行了實地調查和訪談。在河南省某地區選取了15家城鎮建設部門、60座中小城鎮、120個自然村莊、150家工(礦)企業、600名中小城鎮居民以及600名外來務工人員，在四川省某地區選取了15家城鎮建設部門、50座中小城鎮、100個自然村莊、130家工(礦)企業、600名中小城鎮居民和400名外來務工人員，通過2個階段調研，對相關數據進行處理與分析。根據調查分析結果可知，近10年來的城鎮化發展，雖然取得了顯著成績，但城鎮化發展仍是以粗放型發展方式為主，城鎮化發展的質量還較差，創新驅動能力還有待加強。

3.2 調研結果描述

3.2.1 科技創新介入力度不夠，致使區域內城鎮布局不合理，資源配置效率低 城鎮規劃布局要引入科技要素，預見并合理地確定城鎮的未來發展方向、發展規模和具體布局，同時還要考慮到土地占用、人口聚居、工業布局等要素如何合理配置，能達到最優。但在前期進行的城鎮規劃和建設中，科技創新參與力度不夠，資源配置效率低。具體為(1)城鎮規劃科學性和創新性不夠，致使城鎮布局不合理，造成資源浪費。準確而又各具特色的城鎮規劃定位，有利于更好地吸引農村人口，為當地經濟發展打下基礎，同時良好的經濟發展基礎也使得城鎮化建設更有持續性和生命力。但在調查中發現，大部分城鎮在前期規劃建設時，沒有采用新科技結合區域定位，開展動態監測、評估，構筑數據庫；沒有結合當地實際資源稟賦情況，對區域內經濟發展方向、發展水平和軟硬件條件進行科學評估和準確判斷，開發建設的諸多城鎮沒有特色，功能類同，呈現出“千城一面”的現象。由表1可知，河南省某地區前期城鎮規劃僅有8.33%定位準確率，81.67%的城鎮規劃與區域內的產業發展方向不匹配；四川省某地區前期城鎮規劃僅有12.01%的定位準確率，80.00%的城鎮規劃與區域內的產業發展方向不匹配。(2)科學論證不夠，城鎮布局密疏不均衡。布局合理的城鎮不僅能產生輻射帶動作用，而且也能使城鎮化配套的工業項目有效集中、集聚發展，產生規模效應。但根據調查的結果發現，很多區域內城鎮規劃建設科學論證不充分，沒有分析相關部門規劃和不同空間規劃對主體功能區戰略的落實程度，沒有制定區域空間規劃體系的方案，而是按照政府意志建設城鎮，普遍存在城鎮零亂、布局散雜等無空間秩序、無時間次序的特點，導致城鎮功能喪失，資源無法合理配置。由表1可知，河南省某地區城鎮規劃僅有8.67%的布局合理性，85.67%的城鎮規劃布局不合理；四川省某地區城鎮規劃僅有11.18%布局合理，84.83%的城鎮規劃布局不合理。(3)城鎮住宅設計不先進，入住率不高?？茖W合理的住宅設計能夠充分地利用房屋空間，節約建筑成本，同時入住的舒適度也比較高。但在調查中發現，大多數城鎮住宅建設，事前沒有召集相關部門就設計方案進行論證，也沒有征求住戶意見，房屋建成搬遷入住后，滿意率較低，入住效果不佳，返遷率高。由表1可知，河南省某地區城鎮住宅設計僅有5.67%滿意率，88.50%的住戶對住宅的設計不滿意；四川省某地區城鎮住宅設計僅有6.00%滿意率，89.00%的住戶對住宅的設計不滿意。城鎮住宅設計不合理使城鎮住宅的閑置率較高，根據統計調查的結果，河南省和四川省2地區的城鎮住宅閑置率分別達到43.27%和41.36%，浪費了大量的資源和財力。

表1 城鎮規劃設計問卷調查

注：資料來源于調查數據統計整理。表2同。

3.2.2 新技術利用不充分，資源單位功效低 受土地所有制的國有化屬性和政府主導式城鎮化發展模式的影響，在國內生產總值(GDP)增長主義傾向下，我國城鎮化發展大多數以要素驅動為主，缺乏創新動力，科技創新要素利用不充分，過度追求城鎮數量的增加和規模的擴張。(1)城鎮規劃、生態空間構建與管控技術不高，空間利用效率低。由于缺乏新技術支持，在土地、勞動力及其他相關資源邊際效率遞減規律作用下，單位功效逐漸降低，城鎮化建設可持續性發展受到制約。根據調查的數據發現，由于城鎮規劃建設技術不高，為了凸顯城鎮化建設政績，大部分城鎮采用“攤大餅”式的土地城鎮化，建設超標，空間利用效率低，過多占用可耕地。由表2可知，河南省某地區城鎮超過規劃標準比例達到71.67%，不超標的城鎮建設比例僅有28.33%；四川省某地區城鎮超過規劃標準比例達到78%，不超標的城鎮建設比例僅有22%。(2)建設用地的選擇無序，土地利用率低。由于缺乏科技支撐，在城鎮化建設用地的選擇上，只能選擇自然條件相對較好，容易開發的土地。由表2可知，河南省某地區城鎮建設占用可耕地的比例達到78.33%，在灘涂、荒坡上進行城鎮建設比例僅有15%；四川省某地區城鎮建設占用可耕地的比例達到86%，在灘涂、荒坡上進行城鎮建設比例僅有20%。(3)缺乏技術支撐，土地價值評估不到位，土地置換無序。由于有18億畝土地紅線的剛性約束，城鎮建設用地必須進行置換。但在土地置換過程中缺乏技術支撐，土地的真實價值計算較為困難，土地置換比較混亂，影響城鎮化順利建設。由表2可知，河南省某地區城鎮建設不是土地置換的比例達到70%，使用土地置換后進行城鎮建設比例為30%；四川省某地區城鎮建設不是土地置換的比例達到82%，使用土地置換后進行城鎮建設比例為18%。土地并沒實現循環使用，可耕地面積減少，影響糧食安全生產。

3.2.3 科技創新成果轉化率低，產業結構不合理、產品技術含量低 科技創新有助于改造、提升傳統產業。目前我國城鎮化產業發展模式大多為粗放型，對新科技的研發、利用不夠，在科技創新方面也存在較大的不足。根據調查結果發現，(1)產業結構不科學，第二產業項目比例較高。通過技術改造、節能減排、技術研發等科技創新活動，能有效地推動傳統產業向高端、高效、低能耗的高級化方向發展，從而推動傳統產業轉型升級。但由于在城鎮化建設過程中科技成果轉化率較低，新技術不能得到充分利用，產業的轉型升級較為艱難，污染源較多的第二產業比例較高。由圖1、圖2可知，在城鎮化建設的配套產業中，第二產業占整個產業的96.37%，建材、制革、冶金、食品加工等重污染行業在第二產業中占比97.27%，這些產業真正配備有治污基金和治污設備的僅有24.67%。(2)科技含量低，創新能力弱，產品質量不高。通過設計、研發新產品，改變傳統制造業生產的科技含量低的產品，使它的價值增值并逐漸超過原有的產品價值增值，是城鎮化建設可持續性的根本保證。根據調查的2省280家生產性企業可知，有213家生產性企業存在著大量產品積壓問題，占調查企業總數的76.07%。由于科技創新要素投入較低，企業驅動能力不足，產品競爭力低，產業轉型升級較為困難。(3)農產品產業鏈條不高，資源綜合利用率低。通過科技創新，研發再利用技術，延長資源、原料或產品的使用周期，實現廢棄物再資源化。在調查中發現，大部分地區農產品加工水平較低，設備陳舊，產業規模小，缺少精深加工明星企業，農村資源綜合利用率較低，大部分農產品的副產品都作為廢棄物直接丟掉，導致副產物很少被開發轉化，農村資源轉換率低，城鎮化產業支撐力度較弱。

表2 城鎮建設用地情況調查

3.2.4 科學技術溢出困難，區域內環境承載力低 城鎮化建設需要科技創新來促進資源的集約利用，但由于重視程度不夠，科技創新成果溢出困難，區域內環境承載力下降，城鎮聚集能力減弱，影響城市運營效率。(1)缺乏人居環境質量優化技術，城鎮居民日常生活垃圾處理能力不足。城鎮化建設缺乏人居環境質量優化技術、城市問題診斷關鍵技術，且沒有構建人口流動與空間發展監測預警機制，致使人均土地面積、水資源、生存空間進一步縮減，污染物數量和濃度增加，自然界的環境容量大大降低。由表3可知，我國城鎮化率從2007年的45.88%到2015年的56.11%，城鎮化率以每年2.55%的速度增加；城鎮就業人口從2007年的30 953萬人增加到2015年的40 410萬人，每年以3.39%的速度增加；城鎮人均消費水平從2007年12 130元到2015年的27 088元，城鎮人均消費水平以每年10.56%的速度增加；城鎮生活垃圾排放量從2007年15 215萬t到2015年的19 142萬t，城鎮生活垃圾排放量以每年2.91%的速度增加。(2)生態承載能力評估不到位，人口增加與城鎮資源短缺差距較大。由于城鎮規范管理技術缺失，加上城鎮基礎設施生態承載能力預估不足，遷入人員難以享受公共產品的福祉，區域資源分配不均，外來人員的落差感和不公平感較為強烈，歸屬感不強。根據調研結果可知，外遷人員有78.51%缺乏安全感和歸屬感，沒有公平享有城鎮公共產品資源的占68.74%，造成城鎮社會極度不和諧。(3)科學技術溢出困難，綠色基礎設施供給不足。城鎮化建設過程中由于科技創新要素在空間分布上不平衡，科技成果存在鎖定效應，科學技術溢出困難，針對出現的交通堵塞、城市節能減排、霧霾治理、綠色建筑材料應用、海綿城市的構建技術，中小城鎮缺乏合理的對接路徑，城鎮綠色基礎設施供給不足問題明顯。

表3 城鎮化與城鎮人口聚集、消費水平、生活垃圾排放量年份變動

注：資料來源于《中國統計年鑒》(2007—2015年)。

4 科技創新提升城鎮化建設質量的路徑構建

科技創新是城鎮化建設質量提升的重要保障，高質量的城鎮化建設應以科技創新為動力，走以人為本、資源集約利用、生態和諧文明、城鄉統籌發展的路徑[10]。

4.1 加強科技創新理論研究和技術研發，做好頂層設計和戰略謀劃

城鎮化建設是一項龐大的系統工程，涉及經濟社會發展的方方面面，要切實提升城鎮化建設質量，須加強科技創新的理論研究，做好科技創新提升城鎮化發展質量的頂層設計和戰略謀劃[11]。首先，結合城鎮化建設的需求，加強科技創新理論研究和技術研發，尋找新技術介入城鎮化建設的途徑，加大新技術的推廣力度，促進城鎮建設質量提升；其次，結合區域內自然條件，從宏觀層面上對科技創新提升城鎮化建設質量進行設計，明確科技創新在城鎮化建設中應達到的具體目標、所承擔的具體任務和采取的具體措施，強化科技創新在推進城鎮化建設中的支撐和引領作用；最后，要從區域發展的戰略層面上，統籌空間性謀劃，增強城鎮的通透性和微循環能力，提升城鎮精細化管理水平，為落實鄉村振興戰略提供科技支撐。

4.2 加大科技創新政策支持力度，完善科技創新創造法制環境

科技創新已成為城鎮化持續發展的有力支撐，構建科技創新型城鎮化發展模式，需要政府從宏觀層次鼓勵支持科技創新，并制定相配套的科技創新政策，為科技創新促進城鎮化建設質量提升創造法制環境[12]。首先，考慮到科技創新注入城鎮化建設方面需要的制度與規范，對城鎮化建設和科技創新介入融合點加以法制化，加強對知識產權的保護，實現科技立法的權威性、持久性和有效性；其次，提升科技創新政策的效力等級，將科技創新在城鎮化建設中確定的各項技術標準，提升到法律地位，使之具有法律權威性和可操作性，促進城鎮建設中科技創新要素結構高級化、技術種類多樣化、技術轉讓網絡化；最后，結合科技創新介入城鎮化建設的路徑軌跡，制定科技法規具體流程和相應實施步驟，使科技法規更具備法律的操作實用性，促進科技成果迅速轉化為生產力[13]。

4.3 發揮科技創新戰略的牽引，促進科技資源城鄉分布均衡性

城鎮化的最終目的在于實現城鄉統籌發展，可是就科技創新來說，科技創新并未與城鎮化同步發展，科技創新存在嚴重的城鄉差異[14]。因此，須發揮科技創新的牽引作用，加大科技創新在提升城鎮化質量過程中的力度，強化科技創新在推進城鎮化建設中的支撐和引領作用。(1)加強統籌，成立專門領導小組和設立各部門聯絡員，圍繞新型城鎮化建設，盡快摸清科技系統已有的工作基礎和資源結構，梳理相關支撐工作，加強對相關科技資源和科技成果的集成力度，通盤考慮，對科技資源進行重新規劃部署；(2)理順城鄉科技資源流通渠道，加強與各宏觀管理部門的聯動和協調，推動城鄉科技創新機制之間的有效銜接，促使科技資源由中心城市順利流通到中小城鎮，達到科技資源有效配置，使科技創新要素成為新型城鎮化建設一個組成部分；(3)科技園區和創新平臺作為提升城鎮化發展質量的重要載體，對于產業聚集、人口聚集、產業新城的建設都具有十分重要的作用。為此，要對應城鎮化建設質量提升訴求，規劃建設一批科技型、創新型、知識密集型以及具有較強產業帶動能力的科技園區和創新平臺，充分發揮科技的引導作用，著力引進新能源、新材料、節能環保、生物醫藥、新一代信息技術等戰略性新興產業，形成高新技術產業集群效應，為城鎮化建設提供產業支撐[15]。

4.4 理清科技創新成果轉化渠道，提高科技創新在城鎮化建設中的轉化率

近年來，科研人員圍繞城鎮化建設研發了一系列科技成果，為更好地將科技創新成果及時應用到城鎮化建設中去，實現城鎮化建設質量提升與科技創新成果的無縫對接，必須做到：(1)政府要主動地做好協調和引導工作，完善科技創新成果的轉化機制，提高科技創新成果轉化率，特別是在城鎮化建設中的轉化率，有效促進產業轉型升級；(2)大力推進科技中介服務機構對科技創新成果的推廣轉化，政府從機構的注冊、業務培訓到業務運行等方面進行全方位扶持、協調，促使其在科技創新提升城鎮化建設質量過程中提供更加高質、便捷、有效的技術中介服務[16]；(3)加強科技成果轉化推廣體系建設，出臺科技創新成果轉化和推廣應用政策，引導科研院所、高校以市場需求為導向探索科技創新成果推廣轉化渠道和新機制，推動城鎮化建設及時、高效利用科技創新成果。

5 結束語

城鎮化建設是推進區域經濟發展的重要途徑，但在經濟發展的利益驅動下，一些地方忽視了生態環境保持和維護，致使城鎮建設、產業引進、土地開發缺乏科學性和合理性，缺失“發展”與“保護”并重和可持續發展的理念，致使城鎮化建設負外溢性問題嚴重，影響城鎮化建設健康發展。近幾年的中央城鎮化工作會議明確指出，用改革的辦法和創新的精神，全面推進新型城鎮化健康發展，必須依靠科技創新，堅持以創新、綠色、協調、開放、共享的發展理念為引領，以人的城鎮化為核心，更加注重提高城鎮化的生態文明建設，加強對生態環境的建設維護，提升城鎮化建設質量。因此，城鎮化建設要遵循科學規律，加大科技創新要素的注入力度，強化頂層設計，注重農村區域內生態功能區的規劃，將生態環境保護的理念融入到新型城鎮化建設中，完善區域農村生態環境決策與管理機制，構建農村生態環境管理的公共政策體系，統籌推進相關配套改革，促進中國特色新型城鎮化持續健康發展，實現農村區域城鎮化的最佳規模效益。