行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題及對策探討

肖佳

[摘 要]《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》指出，要按照新修訂的預(yù)算法，改進(jìn)預(yù)算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。隨著改革的不斷深化，現(xiàn)代預(yù)算制度的建立對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理提出了更高的要求。但是，由于受傳統(tǒng)預(yù)算管理觀念的影響，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理的方方面面都還有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善。文章從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算績效管理和預(yù)算公開等方面入手，分析行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策，以期能夠為行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作提供參考。

[關(guān)鍵詞]行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;政府收支分類

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.36.151 ?預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財政收支管理的基礎(chǔ)和前提，規(guī)范、完善的預(yù)算管理對行政事業(yè)單位合理安排預(yù)算資金、規(guī)范使用預(yù)算資金、提高資金的使用效益等方面起著非常重要的作用。但是，由于各方面的原因，行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中仍然存在著很多問題，如果這些問題得不到有效的解決，將成為行政事業(yè)單位提高整體財務(wù)管理水平的障礙。因此，行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視，采取積極有效的措施，進(jìn)一步加強預(yù)算管理，提高財務(wù)管理水平。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題

1.1 預(yù)算編制方面

1.1.1 預(yù)算編制方法不科學(xué)

行政事業(yè)單位在編制下一年預(yù)算時，大部分采用的都是最為傳統(tǒng)的增量預(yù)算的方法，即在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，以自身工作經(jīng)驗、職業(yè)判斷作為依據(jù)來編制年度預(yù)算，沒有充分考慮單位開展下一年工作的實際需求，以及單位資產(chǎn)配置狀況等，編制依據(jù)不充分，編制方法不科學(xué)，無法適應(yīng)每一年工作的新變化。

1.1.2 預(yù)算編制程序不規(guī)范

很多行政事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時內(nèi)部沒有規(guī)范的編制程序，隨意性較大，一般采取的是財務(wù)部門對單位內(nèi)部各部門的經(jīng)費需求簡單匯總即上報財政部門的方式，沒有經(jīng)過數(shù)據(jù)收集、調(diào)研論證、溝通協(xié)調(diào)、審核上報等程序，導(dǎo)致其他部門對預(yù)算編制的參與度非常低，預(yù)算數(shù)據(jù)非常粗略，并且與實際執(zhí)行數(shù)據(jù)相差較大。

1.1.3 預(yù)算資金分配不合規(guī)

由于地方財力不足，財政部門核定行政事業(yè)單位的基本支出定員定額標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，一些單位根據(jù)定員定額標(biāo)準(zhǔn)測算的公用經(jīng)費難以保障正常的運轉(zhuǎn)，就會使用項目支出來彌補運轉(zhuǎn)經(jīng)費，導(dǎo)致基本支出和項目支出的邊界不清，不符合預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定。

1.1.4 政府收支分類科目使用不規(guī)范

按照要求，行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時必須準(zhǔn)確使用政府收支分類科目，以全面、準(zhǔn)確、清晰地反映行政事業(yè)單位的收支情況。但是，很大一部分行政事業(yè)單位在政府收支分類科目的使用上不規(guī)范，尤其是政府支出經(jīng)濟分類改革全面啟動后，單位在編制預(yù)算時沒有充分預(yù)計各支出經(jīng)濟分類的使用金額，在編制預(yù)算時將一部分支出放在“其他”科目，導(dǎo)致預(yù)算科目與實際支出的經(jīng)濟性質(zhì)差異較大。

1.2 預(yù)算執(zhí)行方面

1.2.1 預(yù)算執(zhí)行約束不強

預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)即具有法律效力，行政事業(yè)單位必須按照批復(fù)的用途、科目等來使用。但是，由于很多行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中缺乏預(yù)算觀念，對預(yù)算的剛性約束認(rèn)識不足，出現(xiàn)預(yù)算支出隨意調(diào)整用途、科目等問題，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)出現(xiàn)偏差，預(yù)算的控制作用難以充分發(fā)揮。

1.2.2 預(yù)算項目調(diào)整較大

一些行政事業(yè)單位由于在申報預(yù)算項目時，沒有充分考慮單位工作的實際需要，而是為了爭取更多的項目資金，盲目申報項目，未對項目進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，導(dǎo)致在實際執(zhí)行中預(yù)算的項目無法落地，而急需的項目又無預(yù)算安排，只能對預(yù)算項目進(jìn)行調(diào)整。

1.2.3 預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡

行政事業(yè)單位在執(zhí)行預(yù)算時，不注重資金的統(tǒng)籌謀劃，往往將很多項目支出安排在下半年支付，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，出現(xiàn)前期支出預(yù)算進(jìn)度滯后，年底突擊花錢的現(xiàn)象。

1.3 預(yù)算績效管理方面

1.3.1 行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理重視不夠

很多行政事業(yè)單位對預(yù)算績效管理缺乏認(rèn)識，對單位經(jīng)費的使用更多地注重合法性，而較少關(guān)注有效性，沒有充分認(rèn)識到績效管理對提高資金使用效益所起到的重要作用。單位普遍存在把績效管理工作作為額外負(fù)擔(dān)的思想，被動地應(yīng)付績效評價工作，沒有樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的管理理念。

1.3.2 預(yù)算績效缺乏科學(xué)、完善的評價體系

由于行政事業(yè)單位項目分類較多，情況較為復(fù)雜，目前還無法形成科學(xué)統(tǒng)一、便于操作的績效評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，并且績效評價需要一整套完備的支持系統(tǒng)，比如績效評價專家?guī)斓龋虼祟A(yù)算績效評價體系還有待進(jìn)一步完善。

1.3.3 績效評價的結(jié)果未能充分應(yīng)用

全面實施績效管理要求在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)績效管理的理念，而績效評價結(jié)果的應(yīng)用更是提高預(yù)算管理水平的關(guān)鍵。但是，行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，很少將績效評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)和科學(xué)安排預(yù)算的重要參考依據(jù)，績效評價結(jié)果的應(yīng)用非常不充分。

1.4 預(yù)算公開方面

1.4.1 預(yù)算公開內(nèi)容不完整

部門預(yù)算公開的內(nèi)容非常繁雜，涉及面廣，包括部門概況、部門預(yù)算公開報表、部門預(yù)算安排說明、其他重要事項說明等，一些行政事業(yè)單位常常會在公開的時候遺漏其中的某些部分，導(dǎo)致預(yù)算公開內(nèi)容缺乏完整性。

1.4.2 預(yù)算公開內(nèi)容相互不銜接

部門預(yù)算公開的報表之間、報表和文字說明之間存在著一定的勾稽關(guān)系，由于各部分內(nèi)容由單位不同的人員分別提供，審核上報的人員在審核時往往沒有進(jìn)行全面審核，就會導(dǎo)致內(nèi)容相互不銜接。

2 行政事業(yè)單位加強預(yù)算管理的對策

2.1 增強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的意識

預(yù)算是一項全局性、整體性的工作，行政事業(yè)單位要更好地進(jìn)行預(yù)算管理必須對預(yù)算管理有非常清晰的認(rèn)識，要充分認(rèn)識到預(yù)算管理對整體工作的重要性，各部門應(yīng)形成全員參與的意識，將預(yù)算管理的理念貫穿到工作的每一個環(huán)節(jié)，樹立起全面預(yù)算管理的思想。

2.2 制定科學(xué)、規(guī)范的編制方法和程序

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本部門的工作性質(zhì)和特點，采用增量預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的方法分類進(jìn)行預(yù)算編制，既參考?xì)v史數(shù)據(jù)，又充分考慮每年工作的新變化，同時應(yīng)建立規(guī)范完善的編制程序，建立部門內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機制，完整收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，充分進(jìn)行調(diào)研和論證，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，減少預(yù)算執(zhí)行中對預(yù)算項目、科目等進(jìn)行調(diào)整的情況。

2.3 建立跨年度預(yù)算管理機制

行政事業(yè)單位在進(jìn)行預(yù)算管理時應(yīng)充分結(jié)合單位的中長期規(guī)劃，而不是局限于當(dāng)年的收支平衡，尤其是大型項目，需要的資金量大，實施的時間長，通常在一年之內(nèi)無法完成，需要跨年，甚至跨幾年才能完成，這就要求單位要建立跨年度預(yù)算管理的機制，通過項目庫管理的方法，合理預(yù)期中長期項目的資金量，并根據(jù)項目實施計劃分年度編制預(yù)算。

2.4 規(guī)范使用政府收支分類科目

政府收支分類科目的規(guī)范使用能夠更準(zhǔn)確、更清晰地反映行政事業(yè)單位的收支，也更有利于單位管理層通過財務(wù)數(shù)據(jù)掌握單位整體的運行情況，做出科學(xué)合理的決策。因此，單位要重視政府收支分類科目的使用，并對編制和執(zhí)行預(yù)算的人員要進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，使其準(zhǔn)確掌握每一個科目所反映內(nèi)容的含義，在預(yù)算編制和執(zhí)行中規(guī)范使用。

2.5 加強預(yù)算約束，合理安排支出進(jìn)度

預(yù)算執(zhí)行中，行政事業(yè)單位必須牢固樹立預(yù)算觀念，嚴(yán)格預(yù)算約束，按照批復(fù)的預(yù)算項目和經(jīng)濟用途使用，不得隨意調(diào)整，更不能出現(xiàn)無預(yù)算、超預(yù)算開支的情況。同時，單位應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃全年預(yù)算支出，合理安排進(jìn)度，避免出現(xiàn)支出不均衡，年底突擊花錢的現(xiàn)象。

2.6 及時做好預(yù)算調(diào)整工作

行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行中，由于政策變化等原因引起的預(yù)算收支的變化，要及時向主管部門報告，并做好登記，在申報調(diào)整預(yù)算時及時匯總并向財政部門申報，避免因調(diào)整預(yù)算申報不完整、不及時導(dǎo)致工作無法開展或預(yù)算無法執(zhí)行。

2.7 加強預(yù)算績效管理

行政事業(yè)單位要樹立全面績效管理的理念，強化支出責(zé)任和效率意識，建立科學(xué)、有效、具體、規(guī)范的預(yù)算績效評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，績效管理范圍要覆蓋單位全部支出和政策、制度、管理等方面，在編制年度預(yù)算項目時，要有科學(xué)、有效、清晰的績效目標(biāo)，同時績效評價結(jié)果要作為下一年預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，促進(jìn)行政事業(yè)單位重視全面預(yù)算績效管理，提高財政資金使用效率。

2.8 進(jìn)一步完善預(yù)算公開

行政事業(yè)單位預(yù)算公開是通過提高單位預(yù)算管理的透明度，充分利用社會監(jiān)督的力量來促進(jìn)單位提高自身預(yù)算管理的能力。因此，單位必須建立健全信息公開制度，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，認(rèn)真對照財政部門對預(yù)算公開的有關(guān)要求，嚴(yán)格按照公開時限，逐項審核公開內(nèi)容，確保預(yù)算公開及時，內(nèi)容真實、完整，相互銜接。

3 結(jié)論

行政事業(yè)單位預(yù)算不僅僅是一項財務(wù)工作，更是單位年度整體工作的反映。因此，進(jìn)一步規(guī)范和完善預(yù)算管理，對行政事業(yè)單位各項工作的順利開展和全面管理水平的提高有著舉足輕重的作用。必須充分認(rèn)識到預(yù)算管理的重要性，并從各個環(huán)節(jié)不斷地完善，建立起全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，推動行政事業(yè)單位更好更快發(fā)展。

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