全球三大自由貿易港的發展經驗及其啟示

崔凡

【摘要】中國香港、新加坡、阿聯酋迪拜是世界三大知名的自由貿易港。三大自由貿易港在自由貿易與經濟制度、自貿港管理體制、社會與勞工管理等方面各有經驗和特色。三大自由貿易港貿易與經濟制度高度自由，管理體制與機制靈活高效，社會管理能力強。我國應該借鑒三大自由貿易港的經驗，同時結合我國當前發展階段與自身的特點，逐步推進建設具有中國特色的自由貿易港。

【關鍵詞】自由貿易港? 離岸貿易? 外籍勞工? 貿易自由化

【中圖分類號】F714.2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.006

中國香港、新加坡和迪拜都被認為是當前世界上知名的自由貿易港。這三個地區的政治制度都不是典型的西方制度，但在經濟上都能做到高度開放和自由，而且都取得了一定的成功。建設有中國特色的自由貿易港需要結合我國自身特點，把握我國當前發展階段、我國社會制度、我國經濟規模等方面的特殊之處。但是現有國際知名自由貿易港仍能為我們建設有中國特色的自由貿易港提供借鑒。本文將梳理三大自由貿易港的基本特征，并討論其對我國建設中國特色自由貿易港的借鑒意義。

三大自由貿易港的自由貿易與經濟制度

香港是目前各自貿港中免稅較為徹底的一個地區。對于絕大多數商品來說，香港基本沒有嚴格意義上的流轉稅制度。根據《應課稅品條例》（Dutiable Commodities Regulations - Cap 109）（香港法例第109章）的規定，香港對酒類、煙草、碳氫油、甲醇四類應課稅品征稅。這四類商品一般是在進口時征稅，在規定的情況下也有免稅的情況。香港作為全域自由貿易港，沒有再單獨劃出自由區，除了以上四類商品外，沒有關稅、增值稅、消費稅等流轉稅。在通關手續上，香港也非常便利，不一定要求事先報關，輸出或輸入后14天之內報關即可。[1]

新加坡作為自由貿易港，基本實現了零關稅。但是新加坡有一種貨勞稅，現行稅制從1994年4月開始實施，一般稅率為7%。除了新加坡當地生產的應納稅商品和服務之外，進口至新加坡的商品也適用此稅。貨勞稅類似于中國的增值稅，也有進項稅抵扣制度。但是，新加坡根據其《自由貿易區法》，有7個自由貿易區，貨物從國外進入這七個自由貿易區不必繳納貨勞稅，但是從自由貿易區在進入新加坡其他地方則需要繳納貨勞稅。

阿聯酋的迪拜也被認為是國際知名的自貿港。阿聯酋本身是存在關稅的，除非是在特定的自由貿易區內，2003年1月1日以前，阿聯酋關稅稅率一般為4%。2003年1月1日開始，海合會建立關稅同盟，作為海合會成員，阿聯酋的一般商品關稅調整為5%。阿聯酋以往沒有增值稅和消費稅，沒有聯邦稅務部門。近年來為了與海合會制度接軌，阿聯酋從2017年初開始建立了聯邦稅務局，開始征收增值稅（2018年1月1日開始）與消費稅（2017年10月1日開始）。2018年1月10日，阿聯酋內閣通過了2017（59）號決議，公布了20個指定區域（Designated Zones），享受免征增值稅待遇，其中包括杰貝阿里自由區等7個位于迪拜的自由貿易區。消費稅征收對象包括煙草、能量飲料和碳酸飲料。在機場和自由貿易區銷售應稅商品需要繳納消費稅。阿聯酋沒有個人所得稅，各酋長國頒布自己的企業所得稅法。在很多自由貿易區內，企業所得稅和關稅都可以免除。[2]

香港與新加坡作為典型的自由貿易港，本世紀以來都經歷了貿易形態的演變。香港和新加坡歷史上都經歷過制造業發展的階段，但目前制造業和本地貨物出口都已經規模很小，成為服務業高度集聚的經濟體;而轉口貿易的重要性也已經讓位于離岸貿易。以香港為例，2017年，香港離岸貿易總規模達到44558.41億港幣，毛利達到2938.59億港幣，[3]相當于香港居民人均獲利約4萬港幣。

從現有自貿港的演變歷程看，離岸貿易的發展是當前世界重要自貿港的一個重要特征。離岸貿易是近年來出現的全新貿易形式，是在國際轉口貿易基礎上發展而來的，其最早可追溯到19世紀末日本綜合商社的三國間貿易，日本三國間貿易一般指日本的企業在日本以外的國家或地區采購產品，產品不經由日本境內即銷往第三國的貿易。[4]離岸貿易與三國間貿易類似，其貨物流與資金流分離。資金流、貨物流、訂單流（貿易信息流）的“三流分離”是離岸貿易的特點。離岸貿易可以控制和管理全球貿易流向，實現全球資源的優化配置。三大自由貿易港都具有比較自由的資金出入境管理制度，稅制簡便稅率低，又是貿易信息匯集地，這些都有利于離岸貿易的發展。

三大自由貿易港的管理體制

三大自由貿易港的管理體制各不相同，按照各自的歷史傳統和實際情況設計與運行。

香港自由港是由香港政府負責運營和管理的，行政主管機構有工業貿易署、香港海關、航港局和入境事務處。香港工業貿易署是香港財政司的下屬法定機構，負責簽發進出口證、處理對外貿易關系和與工業相關的支援服務等。香港海關是香港財政司的下屬法定機構，香港海關的出入境管理制度和風險管理的方式保障了合法貿易的進行，海關的職責包括進出口清關、進出口報關等。航港局是一個高層資訊組織，既向私營機構和提供議事機制，也向政府提供發展策略或規劃。2000年5月，為了推廣物流服務，航港局又進行了改組，于2001年11月成立了“物流服務發展委委員會”，負責提供政策導向，加快香港地區港務物流業的發展，便于和港口、航空、貨運和物流服務等相關行業的公私營機構交流意見，商討如何加強貨物來源地與香港港口、機場的聯系，并向管理層提供“整體物流管理方案”。入境事務處負責管理所有外來人員進出香港的相關事宜，香港對外來的人員實行寬松的簽證政策，為外來人員進出香港提供了便利的出入境措施。

新加坡的審批手續和行政程序較于香港而言相對繁雜一些。但是其完善的信息科技系統彌補了此項不足，不僅便利了貿易商進出新加坡，而且完善了監管。作為新加坡第一個自貿區，裕廊海港自貿區（包括達瑪勞特島）于1969年9月成立。裕廊海港自貿區屬于轉口貿易為主、加工為輔的綜合型自由貿易港。自2001年開始，裕廊海港就是由裕廊海港私人有限公司負責經營管理的，裕廊海港私人有限公司是裕廊集團的全資子公司，也就是說，裕廊集團（裕廊工業管理局）是裕廊海港的最高管理機構。從初期的招商引資到后期的協調運營，裕廊集團都參與其中。在裕廊海港的整個運營過程中，政府僅僅負責審核和劃撥啟動資金，裕廊集團（裕廊工業管理局）需要自負盈虧，這種將政府與企業相結合的方式，充分發揮了市場與政府的優勢。盡管現在自貿區在各方面都更趨于多元化，但通過裕廊集團這一政府代理人，自貿區與政府間交易成本更為低廉，溝通壁壘也大大減少。

迪拜港主要由拉什德港區和杰貝阿里港區兩個部分構成，兩個港區存在明顯的不同，拉什德港區屬于傳統類型的港區，是借助天然海灣的優越位置而形成的船舶修理中心，而杰貝阿里屬于人工自貿港，是基于現代化的發展需要而形成的貿易、物流與信息中心。最近幾年，迪拜政府放寬了杰貝阿里港區的管制，并且實行了多項有吸引力的優惠政策，促進了迪拜經濟的騰飛，成為了波斯灣地區的經濟與貿易中心。迪拜港是由迪拜的地方政府投資設立的，歸地方政府管理，港口內的各項事務均由地方政府進行協調。迪拜港務局負責管理迪拜的港口，雖然迪拜港務局受地方政府的領導，但是迪拜港務局是獨立的港口機構，具有獨立的會計核算系統，換句話說，迪拜港務局是集政府機關和民間企業于一身的事務管理單位。迪拜港務局對外負責審批進出口手續、辦理簽證;對內管理杰貝阿里港務，因此，迪拜港務局減少了不必要的平行機構，避免了冗政，提高了行政手續辦理的效率。

三大自由貿易港的社會與勞工管理

香港、新加坡、迪拜是世界公認的社會治安良好、犯罪率低、較為安全的地區。根據聯合國毒品和犯罪問題辦事處（UNODC）最新統計數據顯示，2017年香港共發生謀殺案件24起，每10萬人比率為0.3;新加坡2017年共發生謀殺案件11起。每10萬人比率為0.2;迪拜所在的阿聯酋2017年共發生謀殺案件44起，每10萬人比率為0.5。三個地區的這一比率都是世界較低水平。在UNODC當年有數據統計的100個國家和地區中，這三個地方均為謀殺率最低的前10位國家或地區。[5]

構建穩定的社會環境，首先要從立法著手，確保立法的全面和嚴格。以新加坡為例，新加坡的立法數量多、覆蓋面廣，據不完全統計，新加坡現行的法律、法規達500多種，[6]涉及生活中的方方面面，即使在西方法律的禁區——道德領域中也發揮著作用。凡是有必要被控制約束的行為，均可在相應的法律法規找到具體而嚴密的規定。從經濟體制、政治制度、司法責任、政府權力的運用、公民的權利與義務，到城市管理、商業往來、文化教育，再小到禁止吸煙、禁止口香糖銷售、男士禁蓄長發、公共場所禁懸掛張貼商業廣告、房屋每5年粉刷等各項規定，均有法可依、有章可循。

一個地區的長治久安與治安防范體系的建設是密不可分的。例如，在香港的治安防范體系中，巡邏機制、輔警編制和警校培訓是其最突出、最具特色的部分。巡邏是香港警方最基本、最重要的治安防范方式。巡邏任務主要由警署巡邏隊、總區沖鋒隊和駐總區機動部隊3支隊伍來完成，三支巡邏隊伍的巡邏任務面向不同層面，側重點有所不同。此外，交通警察和輔助警察也會作為補充力量參與到巡邏工作中。[7]在香港，輔警編制幫助警方擴充了治安防范力量。盡管香港輔警數量僅占正式警察數量的15%，但其作為正式警隊的補充力量，行動性高，靈活性強，能夠更加深入到基層中去，可有效協助維護治安和交通秩序，管理與控制人群。[8]香港向來以擁有一支高效專業、素質過硬的警察隊伍而著稱，這得益于香港警務處對警隊人員的嚴格訓練、考核及選拔制度。香港警察學院培訓的特點之一是實戰性強，參訓人員均在較為真實的模擬環境中接受訓練。

自貿港要實現人員自由進出，必然會有大量外籍人員進出境。管理外籍入境人員，首先要從源頭把好第一道關，從外籍人員踏入本國國土起，就做好入境審查工作。以迪拜的經驗為例，迪拜的入境審查技術一直處于世界領先水平，其在入境處配備多項高科技生物識別設備，以收集旅客的生物特征數據，加強對外來人員的審查和管理。自2008年起，除常用的指紋掃描技術外，迪拜移民局開始在迪拜機場對入關旅客進行虹膜掃描。與指紋相比，虹膜紋理信息的相同率要更低，因此使用虹膜掃描技術能夠更加精準地查找出曾被驅逐出境或是有其他不良紀錄的外籍人員。迪拜機場從2013年開始部分更新了所使用的電子門（e-gate），新的智能電子門（smart gate）是針對阿聯酋永久居民推出的自助服務。整個流程僅需數十秒，快捷便利，大大提高了迪拜國際機場入境審查的效率和機場的流動性，可以有效幫助審查人員節省時間，以投入更多精力審查核實外籍人員的身份信息。

對于外籍人員身份的核查，除了依靠出入境管理局、移民局和警方的力量外，還可以借助更多社會力量，實行日常社會管理。首先，要加強工作場所雇主對外籍勞工的審核管理。香港、新加坡、迪拜三地均設有外籍勞工必須持有工作許可證的規定，而雇主也必須依法雇傭。以香港和迪拜為例，依據香港《入境條例》的規定，雇主在簽訂雇傭合同前必須先查閱身份證件。其次，要對雇傭人員的資料做文件記錄并保存。在雇傭期間，雇主應定期（一般在每月發工資時）查閱持有越南難民證的雇員的證件，如被雇傭者拒絕提供相應證件，雇主有權立即終止雇傭關系。任何人雇傭不可合法受雇的外籍人員為雇員，即屬犯罪，可處罰款35萬港幣和3年監禁。在迪拜，雇主往往也承擔著保人的責任。迪拜遵從阿聯酋法律對外籍入境人員實行保人制度。外國人在迪拜工作或居留，除需工作許可證外，通常還必須得到迪拜當地個人或已在勞動部注冊許可企業的擔保，擔保人可收取擔保金。為保障擔保人和被擔保人權益，勞工法規定，不雇傭自己擔保的外國人，而放任他為第三方工作，雇主將受懲罰;除特定技能、職位、學歷的人員外，外籍勞務人員不得更換擔保人，不能為除擔保人以外的人工作。因阿聯酋不給予外國勞工永久居留權，通常只是給予有限的居留資格，因此外籍勞務人員在服務期滿后將被遣返，并提供遣返補助。如超時未離開阿聯酋，則屬于非法居留，擔保人可向有關部門通報反映。迪拜所實行的保人制度，可以有效通過擔保人更好地掌握和管理外國人的信息。

國際知名自由貿易港的共同特點與發展趨勢

從三大自由貿易港的共同經驗看，第一，國際上比較知名的自由貿易港一般都能夠實現貨物、資金、人員進出自由，絕大多數商品免征關稅，其貿易便利化與自由化程度往往高于一般的自由貿易（園）區。高水平貿易便利化能夠吸引大量貨物與船舶集聚，目前國際知名的自由貿易港的國際中轉集拼業務占比能夠達到50%以上。與此同時，資金與人員的自由進出是一般自由貿易（園）區較少強調的內容，但國際知名的自由貿易港往往在資金進出方面也高度自由，同時有完善的吸引人才的政策以及對外籍勞工和人才的管理制度。

第二，繁榮的當地消費是國際知名自由貿易港的共同特點。19世紀80年代，廈門探索建設自由港的研究人員在當時提出“自由港以商品是否允許在當地消費和形形色色的其它自由貿易區相區別”。[9]也就是說，允許在自由港區內自由消費免稅進口的商品是自由港與其他自由貿易區相區別的一個特征。香港作為一個典型的自由貿易港，當地消費的商品除了四種產品外都是免稅的。新加坡在劃定的海關特殊監管區以外雖然有7%的貨勞稅的存在，但關稅幾乎是零稅率。而這個特征對我國現有的海關特殊監管區管理體制實際上是提出了挑戰的。目前我國海關特殊監管區一般不允許建設商業性生活設施，有的保稅區建有賓館等設施，但一般消費的是從內地運來的商品。

第三，我們發現，我們通常提到的自由化水平很高的自由貿易港在本世紀以來呈現出一個共同特征，就是離岸貿易規模日益龐大。新加坡2014年離岸貿易額達到1.35萬億美元，[10]香港同年離岸貿易規模遠遠超過了其轉口貿易，前者為后者的145%。[11]離岸貿易的發展能夠促進資金、信息、人才的集聚，從而打造全球價值鏈與區域價值鏈的核心節點。

第四，我們注意到香港、新加坡以及迪拜這些國際知名自由貿易港的社會制度都不是典型的西方社會制度。香港一度實行的是殖民地制度，目前實行的是“一國兩制”，即在一個中國前提下的資本主義制度。新加坡實行的是一黨長期執政的資本主義制度。迪拜是一個酋長國，是阿聯酋聯邦的一部分。與此同時，這些地方都是高度開放的世界性都市。

第五，雖然這些知名的自由貿易港由于高度開放集中了來自不同文化的人群，但是其社會治安狀況都相當不錯，社會管理水平較高。

國際知名自由貿易港的制度創新經驗

目前的國際知名自由貿易港都是結合當地特點逐漸發展起來的，他們都有高度的貿易自由化水平，但實現貿易自由化便利化的方式各有不同。

第一，自由貿易港需要實施零關稅以及很低的國內稅。香港除了4種產品之外實施零關稅，也沒有其他的境內流轉稅。新加坡全境基本實施零關稅，在海關特殊監管區內同時可以免交貨勞稅。阿聯酋征收較低的關稅和增值稅，但在迪拜的自由貿易區內可以免稅，而且也沒有個人所得稅。這些以極低、極簡為特色的稅收制度是自由貿易港吸引資源與人才的重要優勢。在貿易便利化方面，香港實行的是允許先入港后報關，新加坡需要事先報關，但通關效率非常高。

第二，自由貿易港有非常便利的資金進出政策。現代自由貿易都不僅是貿易中心，還是金融中心。它們不但實行經常項目的可自由兌換，而且實行資本項目的可自由兌換。近年來，國際知名自由貿易港都加強了反洗錢和反恐怖融資的管理，同時也在反避稅方面加強了制度建設。

第三，自由貿易港都大力扶持離岸貿易，促進總部經濟。新加坡實行的全球貿易商計劃吸引了全球貿易商在新加坡設立總部。這些貿易商以新加坡為基地，操控全球貿易網絡，使得新加坡能夠成為資金集聚地、貿易信息集聚地。全球貿易商計劃最早起源于專門針對能源企業的針對能源領域的貿易企業的特許石油貿易商（AOT）計劃和1990年推行的針對非能源領域的貿易企業特許國際貿易商（AIT）計劃。與此同時，新加坡還制定了發展“電子貿易環境”的戰略方針以促進國際貿易發展。這些措施促進了貿易信息在新加坡高度集聚。

第四，高度重視人才吸引工作，完善社會管理與外籍人才管理制度。新加坡在世界各地設立國家獵頭公司“聯系新加坡”（Contact Singapore），通過建立專門的人才數據庫，搜索、吸引外籍人才到新加坡工作。新加坡光是涉及外籍勞工管理的法律法規就有將近10部。香港建有效率很高、設備精良的警察隊伍。迪拜遵從阿聯酋法律對外籍入境人員實行保人制度。這些制度加上低稅率，使得自由貿易港既對外籍人才和勞工具有吸引力，同時又能保證對外籍人才和勞工的有效管理。

國際知名自由貿易港的經驗對我國建設中國特色自由貿易港的啟示

我國目前確定在海南建設有中國特色的自由貿易港。海南建設中國特色自貿港需要根據自身情況逐步探索，與此同時，目前世界上的知名自貿港的經驗也有很多是值得借鑒的。基于以上的討論，我們提出以下建議。

從長期看，對標香港模式，打造自由化程度最高的自貿港。目前國際上經濟自由化水平最高的自貿港是香港。從長期看，海南可以以香港為對標對象，借鑒香港模式探索建設自由貿易港。香港不僅基本實現了零關稅，而且香港地區內的生產和流通也基本沒有其他形式的流轉稅負擔。目前，國際上有些經濟體，流轉稅在稅收中的重要性比中國和歐盟等有增值稅制度的經濟體較低。例如美國雖然聯邦征收消費稅，絕大部分州征收銷售稅，但沒有增值稅體制，流轉稅總體在稅收體制中的重要性相對較低。如果海南今后形成類似香港的稅收體制，稅收競爭力將居于世界前列，自由化程度也將居于前列。

但是，由于海南目前經濟基礎薄弱，稅基缺乏，財政比較困難，因此，采取循序漸進的方式培養稅基，吸引資源集聚，在今后一個時期再采用香港高標準模式更為現實。

從近期看，循序漸進，探索建設海南自由貿易港。作為近期目標，可以在海南選擇建設一個海關特殊監管區，如果考慮包括工業發展區，則以儋州洋浦周邊較為合適。在這里可以實行比現有海關特別監管區更為特殊的政策，允許區內有居民和商業性消費設施，從境外入區免稅、從境內入區退稅，從區內進入境內其他地區需要繳納相應稅收。區內企業與居民實施嚴格的信用管理。這個海關特殊監管區可以為海南全島建設自貿港積累經驗。

以旅游業、現代服務業和高新技術產業為重點招商對象，重點發展離岸貿易。海南自貿港建設應該以打造綜合性商貿中心，打造區域價值鏈核心節點為重要目標。發展離岸貿易是提高全球價值鏈與區域價值鏈掌控能力的重要方式。海南可以著力吸引各類企業在海南設立全球和區域總部，借助海南在貨物、資金、信息和人才自由流動的優勢，發展離岸貿易。一方面最大程度減輕環境壓力;另一方面能夠占據價值鏈的中高端，服務國家戰略。

著眼于人的自由和人的全面發展探索建設中國特色自貿港，同時探索到水平社會管理模式。從我們上面的分析可以看出，香港、新加坡、迪拜等自貿港在充分實行了經濟自由的同時，其社會治安管理水平也是非常高的。因此，人才與勞動力的自由流動并不必然伴隨著社會治安管理的惡化。從現有自貿港的相關管理規定我們可以看到，這些自貿港采用的政策措施往往是寬嚴結合，一方面，外籍勞工流動自由度較高，程序較為簡便;另一方面，工作崗位優先本國居民申請，在缺乏本國勞動力的人才的情況下，給予外籍人士流入以便利性。外籍人士在某些社會與政治權利上有所限制，例如對參與政治集會的權利予以限制。對于外籍人士的勞動保護，新加坡與韓國等地均有較為健全的制度，最大程度地降低了勞資糾紛的可能性。

完善的法制是建設自貿港的重要基礎。探索建設自貿港的最重要的手段是相關法制的建設。從長遠角度看，在國家法律層面，制定一部《自由貿易港法》并賦予自貿港特殊的法律地位和更多的地方立法權限是一個理想的做法。在目前的情況下，可以通過中央地方合作提出建設方案，暫停有關法律在自貿港內實施的方式，逐步探索自貿港特殊法律制度與內地其他地方一般法律制度之間的關系，從而逐步打造自貿港有利于經濟發展的法制環境。

注釋

[1]商務部國際貿易經濟合作研究院課題組：《中國（上海）自由貿易試驗區與中國香港、新加坡自由港政策比較及借鑒研究》，《科學發展》，2014年第9期，第5～17頁。

[2]國家稅務總局國際稅務司國別投資稅收指南課題組：《中國居民赴阿聯酋投資稅收指南》，2018年，http：//www.chinatax.gov.cn/n810219/n810744/n1671176/n1671206/c2581870/content.html。

[3][11]參見香港特區政府統計處網站，https：//www.censtatd.gov.hk/gb/？param=b5uniS&url=http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/sub/sp454_tc.jsp。

[4]湯世強：《上海發展離岸貿易問題研究》，《科學發展》，2010年第12期，第38～53頁。

[5]參見UNODC網站，https：//dataunodc.un.org/GSH_app。

[6]范玉琪、匡青松：《新加坡法治模式探析》，《文史博覽（理論）》，2010年第6期，第63～64頁。

[7]王欣：《香港警方巡邏體制的構成及特點》，《遼寧警察學院學報》，2004年第5期，第62～63頁。

[8]熊一新：《警務改革背景下我國警務輔助力量建設——以英國和我國香港特別行政區輔警制度及警務改革為視角》，《中國人民公安大學學報（社會科學版）》，2014年第30卷第4期，第1～16頁。

[9]陳永山：《關于廈門經濟特區逐步實行自由港某些政策的構想（上）》，《中國經濟問題》，1987年第5期，第8～16頁。

[10]新加坡國際企業發展局：《新加坡國際企業發展局2015/2016年年報》，2016年。

責 編/周于琬