將中美貿易摩擦轉變為引進海外人才歸國創業的戰略機遇

鞠斐 袁勇志

【摘要】美國發起對華“301調查”并陸續針對中國向美出口的商品加征關稅，掀起了中美新一輪貿易摩擦，中國長期以來依靠投資和要素投入來拉動經濟增長的道路已經很難繼續走下去，中國經濟必須加快向創新驅動的內生增長轉型。創新的根本在于人才，而海外高層次人才歸國創業則是中國創新驅動和人才戰略中的重要一環。中美貿易摩擦對中國海外人才引進工作既是新挑戰也是新機遇，同時也暴露出一些問題，中國必須加快建立完善的人才引進及服務保障體系，圍繞重點領域吸引海外人才歸國創業，提高我國在全球科技創新領域的競爭力，最終實現在全球價值鏈分工中地位的提升。

【關鍵詞】貿易摩擦? 海外人才? 服務保障

【中圖分類號】C961? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.028

中美貿易摩擦及人才交流變局

2017年8月，美國展開對華“301調查”;2018年3月23日，根據“301調查”結果，美國總統特朗普簽署備忘錄對從中國進口的600億美元商品加征關稅，涉及信息通信、電子技術、航空航天和生物醫藥等高科技領域，并限制中國企業在美投資并購，正式拉開了中美貿易摩擦的序幕。截至目前，特朗普政府不顧中方勸阻，于2019年8月24日，宣布將提高對約5500億美元中國輸美商品加征關稅的稅率。2019年9月1日，中國向WTO起訴美國對3000億美元中國商品加征關稅。

除了加征關稅外，美國移民政策、人才政策也發生了轉變，未來10年內綠卡每年發放數量由100萬降低至50萬，用“積分系統”取代“低端移民體制”，提高技術移民門檻，使得海外人才留美難度大幅提高;美國眾議院通過了針對中國“千人計劃”的《國防授權法案》修正案，允許國防部終止向參與中國、伊朗、朝鮮或俄羅斯人才計劃的個人提供資金和其他獎勵，上述政策轉變使得兩國人才流動面臨前所未有的重大變局。

中美貿易摩擦將促使中國經濟向創新驅動轉型

根據國際貿易中的比較優勢理論，在改革開放初期，中國勞動力資源較豐富，儲蓄率較高，適于發展勞動密集、資金密集的制造業;而近年來隨著人口老齡化進程加快，受教育水平提高，高科技產業已成為適宜中國發展的新方向，我國也試圖通過“中國制造2025”來實現在全球產業鏈中地位的提升。本次中美貿易摩擦中美國政府主要針對“中國制造2025”擬發展的技術含量相對較高的產品領域加征關稅，可見其核心目的在于遏制中國在全球產業鏈、價值鏈中地位的提升。[1]

本次中美貿易摩擦宣告中國過去主要依靠技術引進，通過合資企業大力發展勞動密集型制造業的外生性發展道路已經很難繼續走下去，中國必須加快建設創新驅動的內生增長經濟體系，從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變。創新驅動的關鍵在于人才，而海外高層次人才掌握尖端技術、具有創新活力，他們歸國創業將是很多重點產業取得突破的催化劑，能創造新供給、催生新需求，從而實現中國經濟穩定、健康、可持續的高質量發展。因此，引進海外高層次人才歸國創業將成為我國現階段實施人才戰略的工作重點。

中美貿易摩擦對我國引進海外人才歸國創業的影響

自中美貿易摩擦以來，美國對中國的“千人計劃”“長江學者計劃”尤其警惕，多名從事信息技術、生物醫藥、經濟金融的“千人計劃”入選者被指控違反《經濟間諜法》，并以“經濟間諜”罪被起訴。這充分說明中美競爭已由貿易延伸至人才領域，中國引進海外高層次人才歸國創業工作短期內將受到一定影響，但海外人才的歸國意愿、對中國的關注度以及中美相對創業環境都發生了一些積極的變化。

海外人才政策趨嚴，歸國意愿加強。貿易摩擦背景下美國對中國海外人才的監控趨嚴，使其難以接觸敏感領域尖端技術;移民政策收緊，海外人才自身及其親屬取得綠卡的難度增加，難以保障正常的家庭生活;同時由于族群、文化的差異，海外人才普遍會遭遇事業“天花板”，難以真正達到事業頂峰，而選擇回國創業則能夠享受公平待遇，有利于事業的發展。[2]

加大對國內關注度，了解發展情況。中美貿易摩擦在一定程度上提高了海外人才對中國市場的關注度，使其能夠自發地去研究中國相關領域的發展水平，理性地就海外與中國的科技實力、發展平臺、市場容量等問題進行全面的思考，從而轉變國內落后的舊觀念，發現中國科技實力的提高、創業環境的改善，并持續關注國內相關動態，在出現較好機會的情況下選擇歸國創業。

相對創業環境改善，增強人才引力。目前，隨著國內經濟市場化程度不斷加深，創新環境不斷優化，科研成果的產品化和產業化速率加快，產生的利潤驅動將成為科技創新的最強動力;中國政府對海外人才歸國創業扶持力度加大，地方政府、高等院校為海歸人才創業搭建創新創業平臺;深化科技創新管理體制優化，使科技創新獨立性增強，中國逐漸成為海外人才創新創業的沃土，吸引力不斷加強。

總體來說，中美貿易摩擦使得美國針對中國海外人才的監控趨嚴，短期內對中國引進海外人才歸國創業產生不利的影響，但這同時也是中國吸引海外高層次人才歸國創業的契機，預計未來數年內海外人才對于國內外發展空間的判斷將會出現結構性的轉折。為把握這一戰略機遇期，需要完善頂層設計，建立有效的人才引進體系以及貫穿創業全程的服務保障制度，從而將中美貿易摩擦轉變為助推海外人才歸國創業的積極因素。

新形勢下海外創業人才引進存在的問題

中國引進海外人才的工作已經開展多年，自2012年以來已有二百余萬海外人才歸國，眾多高層次人才開啟創業之旅，海歸人才創業企業成為支持中國經濟創新的重要力量。目前，中國引進海外創業人才的標準主要如下：第一，掌握核心技術、關鍵技術，具有知識產權;第二，創業成果處于價值鏈上游的高端環節，符合我國產業發展方向;第三，擁有高素質的國際化創業團隊;第四，創業企業所處行業具有廣闊市場，且有快速發展的潛力。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”，“加快建設人才強國”，“實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策”。此后多地陸續出臺新政，向海外人才拋出橄欖枝，在資金、生活保障、產業化、知識產權分配等方面，進行全方位的政策細化與落實，并取得了顯著的成果。

中美貿易摩擦發生后，美國對于中國海外人才的動向更為敏感，對于人才的爭奪也更為激烈。美國對中國海外人才的激烈手段也值得中國反思，中國的海外人才引進工作的理念、措施仍然存在一些問題，第一，缺乏準確性和協同性，當前，缺少專業機構來統籌各部門之間的人才引進工作，同時尚未建立完備的信息數據庫來保證人才引進工作的精準性[3]，聲勢浩大的撒網式引才容易讓所在國產生疑慮;第二，缺乏科學的人才評價和定價指標體系，目前，在海外人才引進過程中仍然存在評價標準不科學、流程不規范的情況，導致人才定價不透明，各地方、機構通過哄抬補貼、出臺優惠政策來吸引人才，也使得人才所在國反感;第三，重引進輕培養，過度注重人才引進的數量，將精力和資源大多放在人才引進工作中，而分配于創業技能培訓和企業扶持的政策及資源則屈指可數，創業管理還未做到精細化;第四，政策服務落地難，由于信息的不對稱，很多國內政策未能及時傳遞到海外，難以取得預期效果，同時海外歸國人才不太適應國內的創業市場環境，項目申報、團隊建設方面的扶持政策未能落到實處。[4]

海歸人才在創業過程中也出現了一些問題，根據相關數據顯示，海歸人才首次創業失敗的比率超過50%，而創業失敗的原因主要包括：一是對國內市場了解不足，產品不能貼合市場或者沒有清晰的發展邏輯;二是融資困難，國內的創業融資渠道難以支撐巨額的研發和生產銷售費用;三是未能融入本地，增加了溝通成本和經營成本;四是缺乏創業技能培育，無法勝任由科學家向創業者的角色轉變。

盡管黨的十八大以來我國已經在海外人才引進管理和法律法規的制定上取得了顯著成效，但上述在海外人才引進和創業過程中產生的問題仍會對中國人才戰略的實施效果形成負面影響，因此，有必要對海外人才引進和服務保障體系進行優化，提高海歸人才創業的治理水平。

完善海外創業人才引進和服務保障體系的相關措施

在當前中美貿易摩擦背景下，中國海外人才引進與保障服務不僅遭遇新挑戰、新困難，同時也面臨新機遇、新轉折，針對引進海外人才歸國創業工作中存在的政策不協同、過度競爭、重引進輕管理和政策服務落地難的問題以及歸國人才創業過程中影響創業績效的共通性的問題，需要做好頂層設計，優化引才創業體系，來實現創業人才引進和管理效益的提升。

健全人才引進制度，實現精準引才。我國應成立專門的海外人才引進機構來統籌各機構人才引進工作，確定人才評價定價標準，并結合中美貿易摩擦中被美國針對的高新技術產業來界定擬招引人才方向、計算相關人才缺口。[5]中美貿易摩擦發生后，很多海外人才受到各種因素影響產生歸國意愿，海外人才引進機構需要主動走出去與海外人才組織、專業協會常態化對接，掌握海外高層次人才信息，根據其研究方向、成果及歸國意愿等因素建立重點類型人才數據，將其打造為開放的人才交流平臺并定期更新，方便國內相關機構與海外人才直接對接，精準甄選合適的歸國創業人才。同時需要突出企業協會、高等院校等組織的市場主體地位，通過市場化的運作方式為海外人才建設發展載體和創業平臺，一旦出現海外高層次人才發展受限的事件可以通過高質量的發展平臺來吸引、承接其歸國創業。

優化跟蹤服務機制，保障資源供給。建立海歸人才創業跟蹤服務管理機制，在海歸人才創業的初始階段，協助其處理事務性服務工作，幫助其盡快融入當地，并積極運用政策工具提供合理資源來吸引海外人才，如為創業團隊提供場所、協助引進科研人才、進行稅收減免、投入引導資金以及建立商業銀行對海外創業信貸支持風險分擔機制。創業過程中應當重視創業培訓工作，制定培養計劃，提高其發現機遇、調動資源、開拓市場等能力，并緊扣創業企業的發展節點，開展資本運作，引入戰略投資者，提高創業成功率，同時設立專項資助計劃，搭建開放創新項目載體，建立信息研究機構，整合國內外信息資源，及時發布國內外技術成果、市場信息，為創新創業提供技術與市場信息支持。

提高市場開放程度，改善創業環境。市場容量大、消費能力強是吸引海外人才歸國創業的核心優勢，因此，必須改善創業環境，充分發揮市場在資源配置中的主導作用，建設開放、有效的市場經濟體制，讓創業者在公平、透明的市場規則之下參與競爭，促進創業企業的健康發展;僅依靠創業團隊、技術和產品很難從本地市場的競爭中脫穎而出，海歸創業企業必須學習中國背景下的創業知識，在創業網絡中嵌入本地資源，實現與本地相關方信息、資源的共享合作，調動一切可以利用的資源，以本土化的形式深入市場化，更好地將各項創業要素最終轉化為理想的創業績效;而政府則應當充分保護市場，致力于知識產權保護、信用體系建設、基礎設施保障公共服務，改善海歸人才創業環境。

創新引導培育形式，做好扶持工作。為順應國際形勢和市場需求的變化，海歸創業的引導培育工作也必須不斷創新，如引入風投參與海歸人才的創業過程，向創業者傳授創業技能，建立規章制度，協助初創企業走上正軌，同時可以利用其產業鏈資源，促進創業企業與本地上下游企業甚至競爭對手展開合作，更利于其進入本地市場，提高創業績效;又或者政府可牽頭聯系創業企業以及相關需求方，實施研發外包政策，采取合同委托研發、專利許可的方式，利用海歸人才的技術儲備和科研能力，成立研發外包企業，由發包方進行市場調研、設定產品參數，海外創業企業完成技術研發、產品設計后再交發包方完成生產、銷售工作，從而在推動相關產品產業化、市場化的同時降低海歸人才創業風險，扶持其提高創業成功率。

中美貿易摩擦的發生短時間內對中國引進海外高層次人才歸國創業產生了不利影響，但長遠來看，這也是一次戰略機遇。中國必須做好頂層制度設計，建立相關完善的引才創業制度體系，圍繞集成電路、人工智能、通信信息、海工和船舶裝備等領域引進高層次人才歸國創業，通過資源和政策支持，以及創業技能、市場培育等手段促進創業企業發展，加快建立內生性創新經濟體系，實現中國在全球價值鏈分工中地位的提升。

（本文系國家自然科學基金資助青年項目研究成果，項目編號：G71402110）

注釋

[1]戴翔、張二震、王原雪：《特朗普貿易戰的基本邏輯、本質及其應對》，《南京社會科學》，2018年第4期。

[2]田海嵩：《高層次留學人員回國動機及發展影響因素研究》，天津大學博士學位論文，2012年，第24～25頁。

[3]張再生、楊慶：《海外高端人才政策評估及優化對策研究》，《天津大學學報（社會科學版）》，2016年第2期。

[4]趙庚、劉兵：《京津冀科技人才政策比較研究——從扶持走向服務》，《人民論壇》，2016年第11期。

[5]高子平：《中美競爭新格局下的我國海外人才戰略轉型研究》，《華東師范大學學報》，2019年第3期。

責 編/肖晗題