改革開放40年我國社會政策的探索與發展

關信平

【摘要】 改革開放40年，既是經濟體制改革的40年，也是社會轉型和社會政策改革的40年。在這40年中，我國政府根據各個階段的實際情況，不斷探索適合中國國情的社會政策的改革與發展道路。在改革開放40年的不同階段中，我國社會政策的發展呈現出較為鮮明的階段性特征。這些階段性特征既反映了各個不同時期經濟與社會發展客觀條件的改變，也反映出政府保障和改善民生目標的不斷提升和手段的不斷完善。當前我國社會政策發展中還存在一些有待解決的問題。結合改革開放40年我國社會政策改革與發展的歷程及其各個階段的特點，總結改革開放40年我國社會政策改革與發展的經驗，尤其是進入新世紀后我國社會政策持續的發展的經驗，對于指導今后社會政策的發展將具有重要的意義。

【關鍵詞】社會政策? 改革開放40年? 保障和改善民生

【中圖分類號】D601? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.010

社會政策是政府和社會為保障和改善民生，加強社會建設而制定的各項政策的總和。改革開放40年以來，我國政府和學界通過實踐探索和理論總結而不斷尋找適合我國的社會政策體系，在指導思想上不斷明確社會政策在整個國家發展戰略中重要性，在實踐上不斷改革和優化各項社會政策，取得了顯著的成就。總結過去40年我國社會政策發展的經驗并分析當前存在的問題，不僅對我國以后的戰略發展具有重要的指導意義，而且對世界各國社會政策發展的理論與實踐都具有參考價值。

改革開放40年我國社會政策的發展軌跡

改革開放以來我國社會政策經歷了重要的改革和發展過程。我國在“漸進性改革”的模式下，根據各個時期具體的需要制定了相應的社會政策戰略和策略，并不斷地從解決眼前問題的行動中發展出逐漸清晰的社會政策方向和戰略目標。概括起來，可以大致將改革開放以來我國社會政策的發展分為幾個各具特色的階段。

改革開放之初我國社會政策的歷史遺產。改革開放以后我國社會政策的改革與發展并不是從一窮二白的境地上起步的，而是在計劃經濟時期已經形成的一套社會政策基礎上改革與發展的。國內學術界對于我國計劃經濟體制下是否有社會政策還存在不同觀點，但如果將社會政策理解為政府保障和改善民生的政策的話，那在計劃經濟體制下已經有一套比較完整的社會政策體系了，盡管當時的政府和學者都不稱其為“社會政策”。事實上，從建國初期起，保障民眾基本生活就一直是政府工作的重要內容之一。在當時經濟發展很落后，物質產品很匱乏和政府財政相當薄弱的情況下，僅靠政府很難完成這一任務，因此在計劃經濟體制下采取了由國家制定政策和編制計劃，城市中主要由企事業單位負責，農村中主要由集體經濟組織負責福利供應的社會政策體制。

按照具體內容看，當時社會政策包括了政府面對基本生活資料的低價定量供應體系，城市的充分就業制度和農村的集體勞動制度，城市的公共醫療衛生服務體系和農村集體的合作醫療制度，城市和農村的公共基礎教育服務體系，國有企業的勞動保險（含退休、醫療及工傷等方面的待遇）和職工福利（含福利性分房、職工食堂、托幼服務等），以及城市和農村的社會救濟制度，包括城市中針對“三無人員”的社會救濟和農村依托集體經濟的五保供養制度。

可以看出，當時我國已經建立起一套比較完整的社會政策體系。但當時的社會政策也存在較為明顯的問題。后來的研究者對計劃經濟體制下的社會政策詬病最多的問題之一是其福利不平等問題。在當時城鄉經濟與社會二元結構和全民與集體所有制并存的基本體制下，由單位和集體經濟組織負責的福利供應制度勢必帶來較為明顯的福利不平等，城市全民所有制單位的福利供應明顯優于城市集體所有制和農村集體經濟。盡管存在這些問題，但當時社會政策在保障基本民生方面的作用還是巨大的。在當時物質產品非常匱乏、社會服務能力相當薄弱的情況下，比較全面和普惠的社會福利供應在很大程度上保障了民眾的基本生活，并在教育、健康等方面取得了與其他發展中國家中相比更加突出的成就。

但是，當時相對較高的福利水平畢竟是建立在脆弱的經濟基礎上，因此具有不穩定性。并且當時的社會政策是鑲嵌在計劃經濟體制中的，后者在“文革”結束之后被認為存在效率低下等嚴重的體制性問題，因此需要改革。而經濟體制的改革不可避免地動搖了社會政策的制度基礎，迫使社會政策也作出相應的改革。因此，盡管計劃經濟體制下的社會政策在保障和改善民生方面已經取得了突出的成就，但在改革開放以后這種制度及其優點并沒有保留下來，而是隨著經濟體制改革而作出了重大的制度轉型。

20世紀70年代末到80年代改革開放初期階段我國社會政策面臨的挑戰及改革的起步。始于20世紀70年代后期的經濟體制改革最初并沒有主動地考慮到社會政策改革的問題。但當時特殊的經濟與社會條件和經濟體制改革后帶來的制度改變給社會政策帶來了挑戰，迫使社會政策也進行改革。

改革開放以后我國社會政策的改革起源于20世紀70年代末城市中遇到的嚴重的就業和住房壓力。“無產階級文化大革命”結束后，大量的知青回到城市，導致嚴重的就業壓力和住房短缺。單靠過去計劃經濟體制下的政府安置就業和福利分房難以應對嚴重的就業壓力。嚴重供應短缺的局面迫使政府不得不采用市場化的方式去解決就業壓力和住房短缺問題，由此啟動了社會政策領域的改革。緊接著，進入20世紀80年代以后，國有企業增大自主權和激發企業活力的改革嚴重沖擊了企業勞動保險制度的基礎，導致新老企業之間因退休職工負擔的不均衡而引發的“苦樂不均”問題。為此，各地不得不采取“統籌”等方式加以解決。雖然80年代的統籌改革最終并不成功，但由此開啟了國有企業勞動保險制度的改革，也具有其歷史意義。國有企業80年代中后期開始了勞動用工制度改革，從1986年起在新職工中全面推行勞動合同制，這項新制度使職工在未來就業中斷成為可能。為此必須要對以往建立在終身就業基礎上的勞動保險制度加以改革，以適應新的勞動合同制。

綜合起來看，從20世紀70年代末到80年代我國社會政策的改革基本上是針對當時出現的嚴重供應短缺和因國有企業經濟體制改革而出現的制度失調而被迫作出的應對性反應，而不是面向未來有目的有計劃的主動改革行動。當時的改革并沒有涉及居民和職工的福利權利、國家和單位的福利供應責任，以及福利水平等社會政策的基本問題，這與進入90年代以后社會政策的改革有很大的不同。

20世紀90年代市場經濟轉型中對社會政策的改革與轉型。20世紀90年代是我國社會主義市場經濟轉型的關鍵時期，也是我國社會政策轉型的重要時期。從1992年起我國開始了新一輪的改革開放。1992年，黨的十四大報告中正式提出：“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”，1993年，黨的十四屆三中全會作出的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》確定了社會主義市場經濟體制的基本框架和改革的各項任務。由此，我國全面開展了社會主義市場經濟轉型的工作。在此大背景下，我國社會政策的改革進入了一個新的階段。在這個階段中社會政策的改革不再是被動地應對眼前的問題，而是要通過改革建立起適應社會主義市場經濟的社會政策體系。在此階段，社會政策改革的主要目標一是要使社會政策體系適應新的市場經濟體制，二是要有利于經濟發展，三是要有利于維護社會穩定的政治目標。在這樣的目標下，社會政策改革的基本原則一是按照“小政府、大社會”的原則，將過去過分依賴國家和單位（集體）的社會福利供應體系改變為國家、單位（集體）和個人（家庭）共同負責，并允許和鼓勵社會力量興辦社會服務項目。二是按照“適度福利水平”的原則降低過去相對較高的福利水平。三是按照市場化的原則，將過去主要采用福利機制的社會服務體系盡可能改為采用市場機制或福利與市場的混合機制，逐步減少普惠型的社會福利供給，增大市場機制在社會服務提供中的作用，并根據需要增大選擇型的社會救助項目，以保障最困難群眾的基本生活。

在這種目標和原則下，具體改革的結果一是將過去國有企業中完全由企業負責的勞動保險制度改為了包括所有類型企業職工，由政府、企業和職工三方共同負責的社會保險體系。二是在城鎮就業、住房、醫療衛生等領域大幅度引入了市場機制，將過去的福利性供給模式改為了商業化或準商業化模式。三是建立并逐步加強了城市居民最低生活保障制度。經過這些改革，我國的社會政策基本目標、體制、具體制度安排及總體福利水平都與過去有了明顯的不同。可以說，90年代我國社會政策發生了較為全面的轉型。

20世紀90年代社會政策的改革與轉型既有積極的成就，也有較大的問題。從積極的一面看，當時的社會政策改革與轉型對我國經濟體制改革與經濟發展起到了關鍵性的作用。一是通過改革將社會政策從經濟體制中剝離了出來，形成了相對獨立的制度和政策體系，并且在此過程中降低了企業的福利責任和負擔，增強了企業的活力和競爭力，使企業能夠更加專注市場經營。二是通過建立新型的社會保險和城市居民最低生活保障等社會救助制度，為企業職工（包括下崗職工）構建了基本的保障網，為國有企業當時的“減員增效”改革提供了基本的保障。三是總體福利水平的相對下降在總體上控制了勞動力成本，為我國發展勞動密集型的外向型經濟提供了可能。

但是，20世紀90年代社會政策的改革與轉型也存在較嚴重的問題，并帶來了明顯的負面后果。一是當時雖然政府在“小政府、大社會”的原則下減少自己的社會福利責任，但卻沒有相應地培育起能夠有效承擔社會福利供應職能的社會力量，以至于在企業社會福利責任退卻以后，政府和社會都沒能有效地填補起社會福利供應的空缺，導致社會福利體系出現較大的漏洞。二是市場機制的快速引入雖然促進了醫療、住房等方面服務供應和質量提升，但在總體福利水平下降的情況下導致這些領域服務供應可及性的相對降低，直接引發了較為嚴重的“看病難、看病貴”等問題，不僅沒有對縮小收入差距、緩和社會矛盾作出貢獻，反而對我國收入差距的拉大和社會矛盾的加劇起到了推波助瀾的作用。三是當時社會政策改革主要發生在城市地區，國家在農村地區的社會政策基本上沒有什么進展。農村原有的合作醫療體系大部分解體，導致農民缺醫少藥情況相當嚴重。農村從80年代開始試行建立養老保險體系，但到90年代基本上停滯下來。農村基層教育體系雖然得以維持，但許多經濟困難地區的農村基礎教育舉步維艱，不僅教育質量低下，而且學生的輟學率較高，“普九”任務遲遲難以完成。在反貧困方面，雖然從80年代中期起開展了扶貧開發，但只針對部分貧困地區;過去的“五保供養”制度基本上保留了下來，卻沒有建立更加廣泛覆蓋面的低保制度。不但農村的社會政策缺失，而且進入城市的農民工也基本上被排除在社會政策的覆蓋范圍之外。

從總體上看，20世紀90年代我國出臺的經濟政策較多，但少有社會政策。[1]并且對已有社會政策改革的主要目標是要配合經濟體制轉型和促進經濟發展，在保障和改善民生方面存在明顯的不足。其不足之處導致的負面社會影響在90年代持續發酵，最終在進入新世紀以后引發較為嚴重的社會問題，迫使政府不得不對社會政策作出重大調整。

進入21世紀后社會主義和諧社會建設目標下社會政策的新發展。進入21世紀以來，特別是從2003年至今的15年是改革開放以來我國社會政策發展最快的時期。此時期社會政策大發展的原因，一是90年代社會政策的相對下滑導致的社會問題積累到一定程度，引發了政府和社會的高度關注。二是在進入新世紀后，隨著我國經濟的快速持續發展，我國逐漸獲得世界大國的地位，需要站在更高的高度審視未來中國的發展道路。在這一背景下，黨的十六屆四中全會提出了構建社會主義和諧社會的戰略任務，黨的十六屆六中全會作出了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，黨的十七大進一步明確提出要加快推進以改善民生為重點的社會建設，形成了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”總體發展思路，后來又加上“生態文明建設”，形成了當前“五位一體”的國家建設發展格局。

在構建社會主義和諧社會和重視社會建設的大背景下，保障和改善民生的任務受到中央和地方各級政府的重視，帶動了我國社會政策的快速發展。第一，在90年代嚴重市場化的住房、醫療和就業領域，政府加大了公共資金的投入，增大了公共服務的比例，在一定程度上彌補了市場化所帶來的可及性降低的負面影響，保障了困難群眾基本的住房、醫療和就業的需要。第二，在社會保險、社會救助等領域擴大了覆蓋面，使這些領域的政策惠及了更多的民眾。其中，養老和醫療保險基本實現了“制度全覆蓋”和“事實全覆蓋”，社會救助對象（低保對象）在2002年后有較大幅度的增加。第三，農村社會政策有較大發展，從2003年以來，農村相繼建立了醫療救助制度、教育領域的“兩免一補”制度、新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度、新型農村養老保險制度。基本上建立了較為完整的農村社會政策體系，并且使城鄉之間的社會政策更加均衡。第四，農村扶貧開發進入一個新的階段。從2011年以后農村扶貧開發的力度加大。黨和政府設立了在2020年完成脫貧攻堅任務的目標，投入更多的資金，調動各方面力量的參與，積極開展了以精準脫貧為特征的脫貧攻堅行動。第五，各項社會政策的運行機制更加完善。進入新世紀后，先后開展了完善城市社會養老保險制度的試點（東北試點）和在此基礎上的完善職工基本養老保險個人賬戶的工作，制定了養老保險關系轉移接續的制度，改革完善了農村五保供養制度，完善了社會救助制度體系。第六，進入新世紀以后我國社會政策發展最主要的表現是全社會總體福利水平不斷提高。國際上普遍采用“社會支出占GDP的比例”來衡量一個國家和地區的總體社會福利水平。我國迄今為止仍未采用這一指標。但將我國各級政府在教育、醫療衛生、社會保障與就業、住房保障和扶貧開發幾方面的財政支出加在一起，可以類似于國際上的“社會支出”。根據財政部和國家統計局公布的數據加以計算，我國在這幾個方面的財政預算支出占GDP的比例從2003年的5.27%上升到2016年的9.47%;占財政預算總支出的比例從2003年的25.8%上升到2017年的38.6%。[2]這些數據清楚地說明我國各級政府在社會政策方面的財政支出水平有了明顯上升。

從總體上看，改革開放40年我國社會政策經歷了不斷探索和起伏發展的過程。在進入21世紀以后，我國社會政策基本呈穩步上升的路徑，在完善制度體系、擴大社會服務、提升總體福利水平等方面都有明顯的發展，在保障和改善民生方面發揮了很大的作用。因此這一階段被一些學者稱為“社會政策時代”。[3]此外，中央提出了“社會政策要托底”等重要的要求，為社會政策的繼續發展規定了方向。在黨的十九大報告中又強調要補足“民生短板”，提高保障和改善民生的水平，并對社會政策若干方面提出了具體的要求，預示著我國的社會政策將繼續朝著擴大福利供給、提高民生保障質量和水平的方向發展。

改革開放40年我國社會政策發展之經驗

改革開放以來，我國的社會政策配合改革與發展的大目標，在保障和改善民生中總體上取得了良好的成就，并具有階段性的特征。總結改革開放40年我國社會政策發展，可以看到以下一些方面的經驗。

堅持在改革和發展中保障和改善民生的大目標。保障和改善民生是國家發展的重要目標之一，也是黨和國家制定和實施社會政策的基本目標。但是，保障和改善民生的具體方式要基于改革和發展的基本條件和基本要求，要根據特定時期的經濟、政治和社會情況具體安排。改革開放以來的各個時期中，黨和國家根據不同階段的基本目標與任務，制定和實施了相應的社會政策。改革開放之前雖然總體福利水平相對較高，但在經濟發展很落后的情況下，全社會的實際民生水平是難以提高的。因此不得不打破過去的平衡，引入市場機制，實行“讓一部分人先富起來”的政策，以刺激經濟快速發展。改革開放的初期，經濟體制的改革不可避免地導致當時社會政策的體制性失衡。在當時保證經濟體制改革大目標的情況下，對相關的社會政策作出了調整，以保障勞動者的基本社會權益。在20世紀深化改革和全面對外開放的情況下，為了支持勞動密集型為基礎的外向型經濟發展，我國不得不約束勞動力成本，因而在一定時期內導致總體福利水平相對下降，產生了較為明顯的負面后果。但即使在這一時期中，政府仍然通過建立城市居民最低生活保障制度，強調“兩個確保”和“三條保障線”，從而在保障民生方面設立了底線。進入新世紀以后，隨著改革開放和經濟發展取得初步的成就，黨和國家及時地調整了發展思路，更加注重保障和改善民生，重視完善社會政策體系，出現了長達十多年的福利水平上升期。

通過這些實踐方略可以總結的經驗有：第一，對于我國這樣的發展中國家，經濟發展是最基本的要求，沒有較高的經濟發展速度和質量，保障和改善民生將無從談起。因此，社會政策的發展要與經濟發展相協調，要有利于經濟發展。第二，經濟發展是手段，保障和改善民生才是目標。因此，盡管在一定的時期內可以為促進經濟發展而約束福利水平，但從長期來看，應該及時將經濟發展的成果轉化為保障和改善民生的成果。在國家發展的總體規劃上，經濟發展與社會政策二者之間可以有階段性的重點，但從長期發展看應該是二者并重的。因此，在20世紀80～90年代我國突出強調“以經濟建設為中心”，體現了當時急需加快經濟發展的突出矛盾，而進入新世紀以后我國制定的“五位一體”的發展格局則更體現了均衡發展的長期性要求。第三，能否實現社會政策與經濟發展的協調，關鍵在于能否找到二者之間協調運行的體制機制。這種體制機制應既具有一般性的規律，又要根據各國具體的經濟、政治和社會背景和條件來制定。因此既要學習社會政策的一般理論和參考他國的經驗，又要有扎實的本土探索。

正確處理社會政策與市場機制的關系。正確處理社會政策與市場機制之間的關系是社會政策發展中的重大和核心議題之一。[4]在此問題上過去國際上曾經有過曲折的經驗教訓。經濟和社會理論中的左右兩派都將社會政策與市場機制對立起來。極端的左派只推崇福利機制而不相信市場機制;極端的右派則只相信市場機制而質疑社會政策。我國改革開放以來也通過自己的實踐而不斷探尋市場機制與社會政策的合理關系。在改革開放之前，我國靠政府、國有企業和集體經濟而實行普惠型的民生保障，但缺失市場機制，因而經濟發展缺乏活力。改革開放后的一段時間里，我們越來越重視市場機制的作用。不僅在經濟活動領域全面引入市場機制，而且在社會服務（如醫療、就業、住房）等領域里也在很大程度上引入了市場機制。市場機制的引入確實促進了效率和質量的提升，但也導致社會服務可及性的降低，大量普通民眾獲得基本社會服務越發困難。進入新世紀以后，我國在市場機制與社會政策的關系方面逐漸找到一種較為合理的協調關系。一方面，按照黨的十八屆三中全會的要求，凡是市場機制能夠有效發揮作用的地方要讓市場機制發揮作用。另一方面，要通過更多更好的公共服務而切實保障和改善民生，不斷提高保障和改善民生的水平，并且社會政策要在保障和改善民生方面發揮積極的托底作用。下一步還需要繼續探索優化社會政策與市場機制之間的合理分工和各司其責，而且還要積極探索在社會政策的運行中如何合理引入市場機制，使社會政策能夠更加高效地完成其保障和改善民生的任務。

根據保障和改善民生的需要和經濟與社會發展的實際，合理確定總體福利水平。如何確定總體福利水平是當代各國制定和實施社會政策的核心議題之一，也是在社會政策的理論與實踐中爭論最多的問題。戰后西方“福利國家”理論與實踐曾經提出社會政策的水平要通過“充足性原則”加以確定，即社會福利水平要達到足夠保障民眾的基本需要，而對“基本需要”標準的界定又越來越高，因而推動政府的社會支出不斷攀升。后來新自由主義則反對高福利水平，強調應該將總體福利水平控制在相對較低的水平，以防止高福利對經濟發展產生不利影響。

我國改革開放以后的社會政策發展在確定總體福利水平的問題上也經歷了一個不斷探索的過程。在上世紀80～90年代，政府和學術界對過去計劃經濟體制下總體福利水平過高的情況進行了反思，認為這是導致當時經濟效率低下的原因之一，并據此提出了“適度福利”理論，在實踐上也出現了總體福利水平相對下降的情況。由于此期的福利水平下降帶來了一系列的社會問題，后來社會政策研究者對此多有詬病。但當時總體福利水平相對下降是在多種因素影響下的后果。除了指導思想上受崇尚市場機制，排斥福利機制和受“適度福利”理論的影響之外，在實踐上還受到當時勞動密集型—外向型經濟發展模式的影響。當時總體福利水平相對下降也并非是因為政府直接降低了社會支出，而是在單位制和集體經濟組織福利功能失效或弱化過程中政府“接棒”不力而導致的，在一定程度上具有轉型期制度失調的特點。并且，市場經濟轉型初期民眾收入水平普遍提高和最低生活保障等社會救助制度的建立也在一定程度上掩蓋和緩和了總體福利水平降低的負面后果，使當時的政府對總體福利水平降低的負面影響認識不足。

進入新世紀后，社會政策的主客觀條件都發生了較大的變化。一方面，隨著經濟發展較為強勁，政府財力汲取能力的提升，為政府社會支出的快速提高打下了重要的基礎。[5]另一方面更重要的是，在新的發展理念指導下，政府較深入地分析了過去發展中的問題，不再盲目相信市場萬能，認識到加強社會政策的干預、增加公共服務供給是保障和改善民生的重要途徑。為此，政府重新回到保障和改善民生第一責任人的角色，調整了社會政策的方向并不斷提高總體福利水平。

在總結了過去正反兩方面理論與實踐發展經驗教訓的基礎上，黨的十九大報告提出了要提高保障和改善民生水平的要求，以及“既要盡力而為，又要量力而行”的原則。這為今后一段時間我國總體福利水平提出了基本的要求。但目前圍繞著社會政策發展和總體福利水平的問題仍然存在著“建設福利社會”和“警惕高福利陷阱”兩種不同的聲音和觀點。[6]在當前全面建成小康社會的背景下以及未來全面建設社會主義強國的過程中，我國應具有多高的總體福利水平仍然是社會政策及相關學科需要認真研究的重要議題之一。

在保障和改善民生方面正確處理國家、家庭與社會的關系。社會政策是政府為保障和改善民生而制定和實施的公共行動體系，但政府并非保障和改善民生的唯一責任人。除了政府之外，家庭與社會也應該發揮各自的作用。事實上，工業社會以后政府才全面承擔其保障和改善民生的職責，而家庭和社會在此方面承擔責任的歷史遠早于政府。但進入工業社會以后，國家在保障民生和提供社會服務方面的責任逐漸擴大，尤其在二戰以后西方“福利國家”體制下國家曾經包攬民生保障，向民眾提供“從搖籃到墳墓”的各類社會服務。但這種國家包攬一切的社會政策模式后來受到很多批評。迄今為止，在民生保障的國家責任問題上仍有不同的觀點，左派的“制度主義”觀點認為國家應該擔當第一責任人的角色，建立全面的社會政策體系，凡是適合政府做的都應該納入政府的社會政策體系中。而右派的“補缺主義”則強調應該首先讓家庭和社會發揮作用，政府應該扮演補缺的作用，只是在其他所有行動者都難以承擔責任的地方才最后出臺政府政策。

在保障和改善民生中政府與家庭和社會的責任關系是一個復雜的問題，其中既有一定的普遍性規律，又有需要根據各國不同的制度和文化而定。一般認為，中國文化傳統更有利于發揮家庭和社會的作用。但事實上在改革開放之前的計劃經濟體制下，民生保障的事務主要是由國家制定相關規則，具體由工作單位和集體經濟組織負責。尤其是在城市的國有部門里，單位幾乎包攬了職工及其家屬的基本生活保障，并向其提供全方位的社會服務。家庭在民生保障中的作用被大大弱化，也沒有完整意義上的“社會力量”。改革開放以后，農村集體經濟解體、城市國有企業的單位制也發生很大的變化，不再像過去那樣承擔全方位的民生保障責任。在這種情況下，原來主要在后臺操控的政府自然就會被推到前臺。但政府并沒有一開始就完全承擔起國企單位和農村集體經濟組織卸掉的責任，而是探索政府與家庭和社會相結合的民生保障模式，鼓勵家庭和社會更多地承擔責任。一方面，各項社會服務的市場化轉向將家庭推向了第一責任人的角色，并且國家通過法律和宣傳教育強化了家庭在養老、育兒、照顧殘疾人等方面的責任。另一方面，政府提出了“小政府、大社會”和“社會福利社會化”等原則，積極鼓勵社區組織、社會組織等社會力量參與民生保障和提供各種社會服務。

20世紀80～90年代，我國在民生保障方面雖然重視了政府、家庭和社會的合作，并且進行了探索行動，但這種探索行動總體上并不十分成功。由于城市國有單位和農村集體經濟的“福利卸任”留下了巨大的福利供給空缺，而政府填補福利空缺方面的行動太薄弱，客觀上給家庭和社會帶來了很大的民生保障壓力，而當時的家庭和社會本身能力較弱，難以承擔起如此重責。就家庭方面而言，家庭承擔其成員的生活保障責任至少需要兩個方面的條件：一是家庭經濟要達到一定的水平，二是家庭要有足夠多的儲蓄。但事實上相當多的中低收入家庭難以承擔起相應的家庭福利責任，導致許多家庭成員在醫療、教育、住房、養老、助殘、育兒等方面出現嚴重困難。并且，在國家福利水平低下的情況下，普通家庭不得不大量儲蓄，以應對將來的養老、醫療、子女教育、購房、以及其他各種不測，從而不僅導致大量家庭消費水平低下、生活水平提升緩慢，而且導致我國民眾總體儲蓄率很高、消費水平偏低，抑制了內需的增長及其對經濟的拉動。就社會力量而言，要承擔民生保障責任必須有足夠的資源調動能力和服務提供能力，同時需要系統的規劃和周密的安排，以實現系統化的而不是碎片化的服務提供。但是，當時我國的“社會力量”在這兩個方面都很弱，難以承擔起民生保障的主體責任。

盡管在20世紀80～90年代“社會福利社會化”的改革并不十分成功，但畢竟開啟了這方面探索的行動，并且也從實踐中總結了經驗教訓。進入新世紀以后社會政策的發展既是加強政府行動的過程，也是進一步調整和加強政府、家庭和社會之間關系的過程。在政府與家庭的責任分工方面，一方面繼續強調家庭的責任，并沒有以政府的公共服務去完全替代家庭的責任。另一方面也根據家庭承擔民生保障責任的不足，適時地出臺政府干預的社會政策，以確保民眾的基本需要能夠得到滿足。例如，根據人口老齡化背景下家庭養老服務功能的不足而適時地提出了推動社會化養老服務業發展的政策，以及根據許多家庭在幼兒服務支付能力方面的不足情況，提出了“幼有所育”的要求。目前在此方面還需要進一步研究的主要問題一是基于我國社會的實際，按照公平、質量和效率等原則仔細分析在養老、育幼、助殘、健康等方面由政府或家庭為主承擔付費責任的相對優劣。也就是說，政府不僅僅要在家庭功能完全失效的地方承擔起責任，而且還應該在由家庭承擔責任實際效果不好的地方適時地加以彌補和取代，以確保不斷提高保障和改善民生的水平。二是應該認真研究在民生保障領域優化政府社會政策與家庭責任之間的銜接和促進，以便能夠跳出二者傳統上“此消彼長”的關系，實現共同提升。

在政府與社會力量的分工合作方面，進入新世紀后政府不僅繼續強調發揮社會力量在保障和改善民生方面的作用，而且通過各種方式實質性地探索了推動社區和社會組織能力建設和規范化建設，并積極探索政府與社會力量合作的具體方式。一是大力開展社區建設，并強調“激發社會組織活力”。二是通過政府購買服務等方式探索政府與社會組織合作和加強社會組織能力和作用的實際途徑。三是積極推動專業社會工作的發展，并通過“三社聯動”等方式將專業社會工作嵌入到社區和社會組織之中。四是通過《慈善法》和其他系列法規和政策推動慈善事業的發展，并加強了社會組織的規范化建設。這些舉措明顯推動了社區能力的提升和社會組織的發展，使我國的社會力量參與保障和改善民生呈現出初步發展的勢頭。

在政府與社會分工合作方面今后還有許多需進一步研究的問題。其中最重要的一是要積極探索如何在政府支持下恢復和提升社區的自治性，使社區組織成為既具有足夠的治理和服務能力，又能夠依法獨立開展居民自治工作的基層居民自治組織。二是要積極探索進一步優化政府向社會力量購買服務的制度框架，使之在有利于轉變政府公共服務提供方式的同時，也有利于進一步提高社會組織的能力，包括其自主性、創新性和服務的質量和水平。

（本文系中信改革發展研究基金會重大項目“經濟新常態下我國社會政策發展的戰略方向及實踐方略研究”的階段性成果）

注釋

[1]郁建興、何子英：《走向社會政策時代：從發展主義到發展型社會政策體系建設》，《社會科學》，2010年第7期，第19～26頁。

[2]相關原始數據的來源：財政部預算司每年度的《全國財政一般公共預算支出決算表》和國家統計局相關年度的《中國統計年鑒》。

[3]王思斌：《社會政策時代：中國社會發展的選擇》，《中國社會科學報》，2010年3月23日，第1版。

[4]李迎生：《國家、市場與社會政策：中國社會政策發展歷程的反思與前瞻》，《社會科學》，2012年第9期，第50～64頁。

[5]王紹光：《從經濟政策到社會政策的歷史性轉變》，《中國經濟時報》，2007年4月6日，第5版。

[6]景天魁：《民生建設的‘中國夢：中國特色福利社會》，《探索與爭鳴》，2013年第8期，第4～10頁;樓繼偉：《建立更加公平更可持續的社會保障制度》，《人民日報》，2015年12月16日，第7版。

責 編/周于琬