治理能力視域下的農村基層黨組織建設

孫喬婧

【摘要】作為鄉村治理現代化轉型的直接領導者和基層實踐者，農村基層黨組織建設直接關聯鄉村治理的質量成效，必須重視加強農村基層黨組織建設。從治理能力視角看，農村基層黨組織在自身建設、組織協同、利益整合、隊伍現狀等方面還面臨一些亟待應對解決的問題和挑戰，有必要從突出政治功能、落實主體責任、制度機制建設和加大基礎保障力度4個方面推進農村基層黨組織建設。

【關鍵詞】鄉村治理? 農村基層黨組織? 黨的建設

【中圖分類號】D267? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.015

黨的十九大報告明確提出，“加強和創新社會治理”的一個重要方面，是通過農村基層礎工作的夯實不斷健全鄉村治理體系。2019年中央一號文件再次明確要增強鄉村治理能力，全面加強農村基層組織建設。[1]農村基層黨組織處于鄉村治理的領導核心地位，是黨與國家路線、方針、政策的末端執行者與落實者，是實現黨的意圖、維護黨的權威的一線堡壘和前沿陣地。鄉村治理的現代化轉型以及治理效能的提升，要求我們必須始終加強農村基層黨組織建設。

治理能力視域中的農村基層黨組織功能作用

鄉村治理是國家治理體系不可或缺的組成部分，是鄉村振興戰略勝利推進的基礎支撐。作為鄉村治理現代化轉型的直接領導者和基層實踐者，農村基層黨組織建設直接關聯鄉村治理的質量成效，因此，有必要從鄉村治理視角重新認識農村基層黨組織的功能作用。

農村基層黨組織要首先發揮政治引領功能。鄉（鎮）、村兩級黨的基層組織具有體系健全、分布廣泛、貼近群眾等特征，2018年中國共產黨黨內統計公報顯示，全國31610個鄉鎮、545189個行政村都已建立黨組織，覆蓋率超過99%。[2]這充分說明，農村基層黨組織在貫徹和加強黨對農村工作的全面領導中具有其他任何組織所無法比擬的優勢，任何時候都要高度重視發揮農村基層黨組織的政治優勢。農村基層黨組織的政治引領功能，體現在通過組織、宣傳、資源、思想政治工作等各方面的優勢，把習近平新時代中國特色社會主義思想轉化為黨員群眾的行動自覺，把黨的全面領導落實到把握方向、落實政策、促進發展的各個方面;體現在健全完善基層黨組織的政治領導，黨組織集體討論研究重大事項、重要問題、重點工作，防止弱化、虛化、邊緣化現象;體現在依據憲法、法律和黨內法規開展各項工作，帶頭踐行現代治理理念，引領提升農民精神風貌和鄉村法治程度。

農村基層黨組織要切實發揮組織領導功能。在各類村級組織中，黨組織居于領導核心地位，但這種核心地位的發揮并不在于黨組織大包大攬或直接替代，而是在于領導和協調各類基層組織按職履責、按章辦事。農村基層黨組織要處理好與村民委員的職權劃分，引導后者履行好基層群眾性的自治組織功能，不斷增強自我管理、自我教育、自我服務的能力;要處理好與村務監督委員會的職權劃分，發揮后者在事務公開、財產管理、項目建設、政策落實等事項上的監督作用;要處理好與集體經濟組織的職權劃分，引導后者在管理集體資產、合理開發集體資源、服務集體成員等方面發揮積極的作用;要處理好與共青團、婦代會、農民互助組等多元社會治理主體的職權劃分，發揮好橋梁紐帶作用，當好引導者和協調者。

農村基層黨組織要真正發揮服務群眾功能。雖然當前一些農村基層黨組織存在過分強調服務功能、惠民工程建設不夠貼合實際的傾向，但必須看到，農村基層黨組織作為領導鄉村治理的核心，只有始終通過向廣大農民提供微觀、直接、具體的服務，才能把黨的全心全意為人民服務宗旨在農村基層的貫徹好、落實好，才能最終體現黨對農村的全面領導。2019年中央一號文件明確規定，要按照“兩個有利于”原則，把能夠由村級組織代辦或承辦的工作事權下放至村級組織，并提供必要的保障。這也在頂層設計上對農村基層黨組織進一步發揮好公共服務功能提供了根本遵循、指明了方向。農村基層黨組織服務群眾功能的發揮當然包括“三農”政策落實、政策法律宣講、集體經濟發展、農民民生改善、鄉村文化建設等方面，但更要注重不斷增強服務主體意識和創新意識，在精準扶貧、農業現代化發展、鄉村生態保護、農民福利等方面主動承擔起聽民聲、解民意、合民心的社會服務職責，同時主動承擔推動鄉村社會發展、維護鄉村公平正義、化解鄉村社會矛盾會的示范服務職責，真正通過在群眾生產生活中服務功能的發揮，不斷積累組織威望和社會公信力，進而強化黨對鄉村治理的全面領導。

農村基層黨組織要創新發揮隊伍建設功能。人才是鄉村治理能力提升的關鍵性因素，黨章中也明確規定，黨的基層組織負有發現、培養和推薦黨員群眾中優秀人才的使命。一方面，農村基層黨組織領導鄉村治理需要有與形勢任務相適應的黨員隊伍;另一方面，鄉村振興也需要建立起精通農業生產、懂得農村經濟、深諳鄉情民俗、立志投身“三農”的專業型和創新型人才隊伍。農村基層黨組織持之以恒帶領村民加快經濟文化建設，必將帶來城鄉差距逐步縮小、“空心村”現象逐步緩解等鄉村變化，這在客觀上為挽留農村建設人才、吸引文化知識水平相對高的農民群眾原地就業、激勵更多科技人才、創新人才服務“三農”奠定了基礎、提供了條件，從而實現能引來、能留住、能干好的良性循環和良好局面。農村基層黨組織可以借助上級組織部門的支持，激發大學生村官、年輕黨員干事創業的活力;可以從各類農業農村人才中吸收政治思想好、能力素質強的優秀分子進入黨組織，形成推進鄉村治理的梯隊力量;可以在回鄉就業、退伍軍人等鄉土人才群體中，發現培養一批具有示范性、可復制性的新型農村建設人才，為鄉村建設發展提供持久有力的智力和隊伍支持。

農村基層黨組織治理能力建設的現實挑戰

農村基層黨組織自身建設跟不上鄉村治理創新步伐。鄉村治理現代化轉型中一個不容否認的現狀就是，鄉村社會的流動性日漸加快，傳統價值規范的約束力不斷下降，農村社會關系網絡逐漸“原子化”，對黨政組織的依賴程度也不同程度降低，一些農村地區的家族化、血緣性、地域性傾向若隱若現，這些都在一定程度上導致給別農村基層黨組織的領導地位、治理空間和掌控能力受到挑戰;個別農村基層黨組織不同程度存在重經濟、輕黨建，重完成指標、輕自身建設的現象。有的基層黨組織政治領導意識不夠強，對自身的功能定位存在認識偏差，工作覆蓋不夠，黨組織的領導地位弱化、虛化甚至邊緣化現象時有發生。有的組織力建設不同程度存在短板弱項，組織活動不夠經常，黨內民主流于形式，批評和自我批評不夠有力，發展黨員質量不高。一些基層黨員的黨性意識、紀律意識相對淡化，少數黨組織帶頭人群眾威信不高，工作挑不起頭;有的黨員人在農村心卻不在，經常不參加組織活動，對群眾利益不關心，既影響黨員在群眾中的形象，也影響黨組織在群眾中的威信。

農村基層黨組織協同建設跟不上鄉村治理主體多元要求。協同建設的主要內容是構建良好的黨政、黨群溝通協調機制，以充分發揮農村基層黨組織上傳下達和整合資源的橋梁紐帶作用。雖然近年來農村基層黨組織在領導鄉村治理過程中，探索總結了“基層黨組織+互聯網”“基層網格化管理”“鄉村多元聯動”等一些成功經驗與模式，[3]但總體而言，農村基層黨組織與各類村級組織的融合度和協同性還不夠高，不同程度存在各自為陣、“選擇性參與”的現象。農村“二元權力結構”難題、“兩委”互動難題在一些農村地區還亟待進一步有效解決，農村基層黨組織治理鄉村的核心作用還不夠明顯，還沒找到夯實基礎與增強協同、穩定秩序與激發活力之間的平衡互動點，還存在農村基層黨組織、各類社會組織、村民三者之間“三元權益博弈”的現象。

農村基層黨組織利益整合能力跟不上服務群眾多樣化需求。一些農村基層黨組織在促進鄉村社會公平正義、應對不同群體利益訴求、密切聯系群眾等方面還存在林林總總的問題，還不善于從紛繁的事務、紛紜的矛盾、紛擾的難題中找到解決問題的關鍵“鑰匙”;少數黨員領導干部不僅沒有帶頭解決趨利性問題，反而以權謀私、損公肥私、與民爭利，“小微權力”的腐敗問題還時有發生，導致基層黨組織服務群眾的執行力與公信力不同程度減損。此外，農村基層黨組織占有政治資源與物質、文化資源不平衡的問題還有一定普遍性，尤其是一些貧困地區基層黨組織普遍面臨辦公經費不足、文化建設資金匱乏、合法福利待遇難以有效保障等問題，嚴重制約了服務群眾的質量效益。

農村基層黨組織隊伍現狀跟不上鄉村治理能力提升需要。有學者做過統計，農村基層黨組織干部普遍年齡偏大，45歲以上的占大多數，50歲以上的也不在少數，受過的教育也多集中在初高中階段。[4]農村基層黨組織帶頭人也普遍存在類似問題，某省2017年做過一個統計，該省當時27105名村黨支部書記中，“35歲以下的僅有2715人，占10%;55歲以上的6390人，占23.6%;初中及以下文化程度的12099人，占44.6%”。[5]這在一定程度上導致一些農村基層黨組織缺乏現代治理理念，缺少創新推進鄉村治理的必備素質，既無法有效應對村民復雜的利益訴求，也很難適應新時代服務群眾的要求。與此同時，受制于編制、待遇、晉升等方面因素，為便于工作開展而實施的“兩委”交叉任職，又使得不少基層黨員干部疲于應付各類事務，很少有精力和時間投入再學習再提高。

圍繞提升治理能力推進農村基層黨組織建設

要始終突出農村基層黨組織的政治功能。堅持抓黨建促治理、強黨建促振興，切實強化農村基層黨組織的領導核心地位，使其真正成為深化鄉村治理、推動鄉村振興的堅強戰斗堡壘。要依法依規下放權責，確保農村基層黨組織權責統一，進一步明晰其與村級各類組織的職權劃分和協調配合機制，從制度上保障黨組織在“三重一大”事項上的決定權、建議權和推薦權。要結合當前正在開展的“不忘初心、牢記使命”主題教育，持續強化農村基層黨組織的政治引領功能，建立意識形態工作機制，深入細致地做好黨員群眾的思想教育。

要始終抓好農村基層黨組織的主體責任落實。進一步嚴明農村黨組織的主體責任，落實第一書記派駐長效工作機制和“一村一策”要求，以縣為單位逐個整頓軟弱渙散的黨組織。落實村黨組織帶頭人整體優化提升行動要求，建立后備人才管理庫，吸引復轉軍人、致富能手、返鄉青年等群體中的優秀分子到農村一線任職，重點選優配強村黨支部書記。要加強對農村基層黨組織隊伍的學習培訓，探索運用“互聯網+”技術，把政治理論學習與實用技能培訓有機結合起來，不斷增強教育實效。要注重在完成具體工作任務中錘煉農村基層黨組織的戰斗力和執行力，不斷凈化農村黨員隊伍，加大女黨員培養力度，持續增強黨組織的領導力、公信力和號召力。

要始終加強農村基層黨組織的制度機制建設。進一步細化完善基層黨內民主，圍繞“四議兩公開”出臺具體可行制度舉措，探索“黨支部+”發展模式，通過村村聯建、村企聯建、村校聯建等創新方式，進一步擴大基層黨組織覆蓋面。要落實好“三會一課”等基本黨內生活制度，在內容設置和時間節點上不僅要與黨章規定和上級要求相吻合，與精準扶貧的要求相契合，與鄉村治理的形勢任務相適合，還要與農民生活、農業生產、農村發展的實際情況相結合。要抓好督導檢查，完善農村基層黨組織和黨務工作者考核激勵方法，構建監督-檢查-考核的全鏈條問責機制。

要始終注重農村基層黨組織服務功能的優化提升。建立健全服務群眾工作網絡體系，創新開展服務型黨組織綜合服務平臺建設，完善村鎮便民中心、黨員服務中心的軟硬設備設施，搭建好黨員聯系服務群眾的載體。要暢通表達與訴求渠道，落實群眾公開評議黨員、黨員干部走訪群眾等制度，確保群眾的監督和參與權益落到實處。要積極搭建鄉土人才創新創業平臺，通過合法合規的利益激勵機制鼓勵本土人才資源向農村聚集，激發社會力量參與治理的內生動力與活力。要發揮文化育人功能，通過豐富多樣的文化活動，擴大黨組織在村民中的影響力。

要始終重視加大農村黨組織的基礎保障力度。建立健全農村基層黨組織經費來源的財政保障機制，科學設置日常辦公需要、重大活動開支、服務群眾專項等具體項目，細化完善經費保障增長的措施辦法，合法合理有序提高村干部報酬待遇，推動農村在職黨員干部社會保險改革落地，不斷增強獲得感與歸屬感。要不斷發展和壯大鄉村集體經濟，通過強有力的物質基礎，推動各類實際問題的解決和農民民生難題的紓解，更好發揮農村基層黨組服務鄉村治理轉型現實作用。要著力增強農村基層黨組織的“造血”功能，引導農村基層黨組織積極適應新時代農村產業化發展的實際，把黨支部建在產業鏈上，讓黨員聚在產業鏈上，幫群眾富在產業鏈上，充分發揮黨組織鄉村經濟社會發展第一線的戰斗堡壘作用。

（本文系北京社科基金青年項目“改革開放40年中國農村基層黨組織建設的歷程與經驗研究”和2017年度教育部人文社會科學研究專項任務項目[中國特色社會主義理論體系研究]“習近平鄉村治理理論與實踐研究”的階段性成果，項目批準號分別為18KDC011、17JD710094）

注釋

[1]《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》，2019年1月3日，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-02/19/content_5366917.htm。

[2]《中共中央組織部發布2018年中國共產黨黨內統計公報》，《黨建研究》，2019年第7期。

[3]蔡文成：《基層黨組織與鄉村治理現代化：基于鄉村振興戰略的分析》，《理論與改革》，2018年第3期。

[4]周畢芬：《提升農村基層黨組織治理能力探析》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》，2019年第4期。

[5]山西省黨建研究會課題組：《發揮農村基層黨組織在精準扶貧中的作用研究》，《中國延安干部學院學報》，2017年第1期。

責 編∕趙鑫洋