中美經貿問題中的美國國會因素探究

何浩 于芹

【摘要】美國國會在美國對外政策制定中扮演著關鍵角色。作為多元利益表達平臺，美國國會立法行為反映了特定時期美國內政與外交的復雜狀況。中美雙邊關系經貿發展過程中，美國國會所起的作用也至關重要。中美經貿關系出現波動時，美國國會對促進兩國關系健康發展有諸多理性發聲。然而美國國會部分立法行為對中美貿易成本及中美貿易協定的達成也存在負面影響。

【關鍵詞】中美關系? 國會? 經貿問題

【中圖分類號】D73? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.020

2018年以來，中美經貿關系出現了重大波動，盡管雙方從未間斷溝通與互動，其過程也頗為曲折復雜。與此同時，美國國內政治對此反映并不一致，美國國會議員對中美經貿問題態度也不甚相同。作為聯邦立法機構和國家代議機構，美國國會的聲音反映著美國國內政治狀況。美國國會涉華經貿議案展現出的特征能夠體現出其國內民眾的認知態度及國會部分政策偏好。

美國國會在中美關系發展中的雙向作用

進入新世紀以來，經濟全球化迅速發展，各國國內事務與國際事務聯系愈發密切。中美作為經濟實力位于世界前列的國家，經濟與社會發展緊密相連深度交融。根據美國國會研究署的報告，2017年，中美貿易額高達7117億美元，中國是美國最大貿易對象國和第二大出口國。[1]目前，美籍華人數量約為522萬，占美國人口1.6%。同時，有超過43萬中國留學生在美國求學。[2]中美經貿關系發展不僅為世界經濟帶來巨大動力，也深刻關系兩國人民福祉。作為代議機構的美國國會是連接中美社會文化交流和兩國關系發展的歷史紐帶。中美關系正常化的近半個世紀以來，美國國會在兩國關系發展中表現出雙向牽引的作用。

一是對中美關系發展的正向促進作用。中美關系正常化后，美國國會議員在不同層面通過多種渠道與中國各界接觸與交流，國會議員足跡遍布中國的大多數地區，對兩國關系健康發展起到了積極的推動作用。位于華盛頓特區的美國亞洲研究所（U.S. Asia Institute）一直承擔著國會議員訪華工作，美國對外關系委員會（The Council on Foreign Relation）和亞太交流與合作基金會（Asia-Pacific Exchange Foundation）也參與其中。1985年以來，亞洲研究所共協調組織了120批國會議員和工作人員訪華團，超過一千多人次，對中美加深相互了解與順暢立法機構間溝通發揮了重要作用。部分議員對中美關系發展作出諸多貢獻，具代表性的有第87-94屆國會參議院多數黨領袖邁克爾·曼斯菲爾德（Michael Joseph Mansfield）。他曾三次訪問中國，發布專題報告詳細評估當時美國國內關注的各種問題。早在1974年就提出了給予中國“最惠國待遇”的提案，并敦促美國政府盡快與中國建立良好穩定的外交關系，以推動地區及世界的和平與發展。

二是對中美關系發展的反向制約作用。國會作為美國聯邦政府立法機構和國家代議機構，其聲音和立場具有多元化特征，在一些問題上影響了中美關系正常發展。由于國會在上世紀七十年代著重限制總統權力，外交事務陷入國內政黨政治的困境。卡特政府與中國正式建交后，國會通過了《與臺灣關系法》，該法成為中美關系健康發展的主要障礙。上世紀九十年代初，中國改革開放取得重大成就，中美經貿關系發展迅速，中國“最惠國待遇”問題又成為美國國內政黨政治的博弈焦點。進入新世紀，為了加深對中國的了解，美國國會眾議院和參議院都組建了美中議會交流工作組，與我國全國人民代表大會定期交流。同時期，美國國會也成立了與中國相關的咨詢機構和非正式議員團。其中，國會行政部門中國委員會、美中經濟與安全評估委員會向國會提交專題報告和年度報告，在國會影響力也越來越大。涉華非正式議員團有中國大陸連線、中國臺灣地區連線、國會中國工作組等，其中，國會中國工作組致力于推進兩國關系密切發展。但這些議員團難以持久，一旦創立者離開國會，議員團也就隨之變化。至2018年，眾議院中國工作組仍然活躍，而眾議院中國連線和參議院中國工作組已暫停活動。

中美貿易摩擦背景下國會涉華經貿議案特征

2017～2018年美國第115屆國會中，共和黨在參眾兩院均處于多數黨地位。美國聯邦立法與行政機構形成了“一致政府”的格局，有利于白宮推行各項政策。在這種有利于特朗普政府的國內政治背景下，中美貿易關系出現波動。然而，國會仍然發出不同聲音，強調中美關系穩定發展及中美經貿關系健康平穩的重要意義。

一是立場多元，理性發聲。從白宮方面將增加懲罰性關稅作為解決中美貿易問題主要手段，國會就開始了對這種措施的評估與反對。兩年來，國會組織了關于關稅問題聽證會和調查問詢，部分議員提案要求限制總統增加關稅的權力。眾議院中國工作組議員團主席達林·拉胡德（Darin LaHood）呼吁白宮盡快與中國達成協議，而不是通過提高關稅損害雙方經濟利益。[3]2018年4月10日，在白宮宣布對價值500億美元中國商品加征關稅后，美國各行業107個商業團體聯合致信白宮與國會，并對國會進行游說反對增稅。這些團體不僅包括美國商會、美國零售聯合會等全國性團體，還有圣迭戈報關員協會等地方性團體。2018年7月11日，即白宮公布對2000億美元中國商品加征關稅翌日，國會參議院以88比11壓倒性多數通過限制總統關稅權力的動議。參議院外交委員會主席鮑勃·科克（Bob Corker）聲明，美國企業和消費者利益不應因不連貫貿易政策受損，國會在涉及“國家安全”的關稅問題中要發揮作用。當白宮宣布將懲罰性關稅從10%提高到25%后，2018年9月26日，眾議院公布了要求總統澄清提高關稅和貿易政策專題報告的決議。而第116屆國會參議員帕特·圖米（Pat Toomey）則在2019年1月31日提交了限制總統以國家安全為由調整進口貿易權力提案。雖然南卡羅來納州參議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）一直是白宮關稅政策公開支持者，但為了保護本州企業不受影響，他通過白宮貿易代表萊特希澤免除了部分進口商品懲罰性關稅。國會議員在中美貿易問題中出于不同原因和立場保持著理性，扮演了緩和者的角色。

二是安全泛化，經政相聯。115屆國會涉華經貿議案總數為84件，有17件通過立法程序，其中7件為決議，10件成為法律，與國家安全相關的有58件。通過的法案中最具代表性的是《亞洲再保障倡議法》和《國防授權法》。兩件法案雖以國家安全作為主題，但涉經濟部分以中國為主，且法案對中美關系穩定健康發展有約束性條款。其中，《亞洲再保障倡議法》延續了美國安全、經濟、價值觀這三個地區戰略支柱的概念，并在本法案中重申美國在亞太地區的安全與經濟利益。雖然提到與中國“共同應對地區和全球性挑戰，并維護地區秩序與規范”，但其內容仍含有挑戰中美關系底線的敏感問題，并將中國經濟發展作為不利于美國亞太地區戰略優勢的重要因素。[4]《國防授權法》則要求美國商務部長每兩年向國會外國投資委員會提交中國在美投資報告。報告內容包括中國在美投資總額、行業分類、中資公司在美控股詳細情況以及其職員情況，同時分析與中國制造2025計劃相關行業情況，并將這些情況與美國本土行業對比研究。該法還要求美國聯邦機構禁止使用華為、中興、海能通信、海康威視、大華科技等公司設備及服務，以安全為由欲將中資公司排除在美國本土市場外。[5]

實際上，2019年《國防授權法》經貿方面內容主要源于兩個法案：《與中國公平貿易執行法》和《外國投資風險評估現代化法》。《與中國公平貿易執行法》主要內容有：禁止向中國出售與國家安全相關敏感技術與知識產權;對中國在美投資征稅，包括所持國債;對與中國制造2025計劃有貿易往來美國公司設置關稅，并限制中國在美投資;禁止聯邦政府及其承包商購買華為、中興公司設備或服務等。[6]這個法案并沒有得到參議院多數支持，同時還有美國企業為免于受到影響而進行游說，最后被擱置在參議院財務委員會。但把中興、華為等公司的限制內容納入了2019年《國防授權法》當中。《外國投資風險評估現代化法案》同樣以中國在美投資作為主要約束對象，限制關鍵技術與知識產權出售轉讓，并對投資進行更加嚴格審查與控制。該法案在參眾兩院順利通過，部分內容被納入2019年《國防授權法》中。[7]

國會立法對中美貿易問題的政策影響

一是對中美貿易成本的直接效應。《與中國公平貿易執行法》和《外國投資風險評估現代化法》等法案直接政策效應便是增加中美貿易成本。這些法案賦予國會與聯邦政府更加廣泛與嚴格的外資審查權力，使來自中國的直接投資及與中國有著重要業務往來非中國公司要接受更長的交易審查周期，并可能因涉及法規限制而無法開展原有業務，尤其在私募股權投資這樣復雜龐大的交易領域會產生更加深遠的影響。同時，這些法案允許美國聯邦政府與盟國保持在外國投資安全審查方面的密切合作，也使外國公司在美投資安全審查范圍有可能向歐盟與日本等美國盟國延伸。一旦形成機制性多國協作投資安全審查制度，在美投資的不確定性因素則會大幅增加。在嚴格外資審查的同時，國會通過了《出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018）強化兩用物項出口管制。該法與《外國投資風險評估現代化法》的基本政策動機相一致，并授權商務部可制定出口管制規定，擴大了出口管制清單范圍。一些企業經營范圍內原不屬于出口管制的產品與技術由于該法而成為管制物項，遂無法正常經營。

二是對美國國內經濟的政策效應。在貿易關系波動情況下，美國聯邦機構、地方部門、私營公司和研究機構都對中美經貿問題進行了宏觀到微觀、長期到短期的全面評估。在美國決策者明確表明用提高關稅來表達自身立場時，國會已經開始著手采取防范措施保證國內經濟與社會的穩定發展。第115屆國會直接與減稅及促進就業相關法案有75件，其中《減稅與就業法》（Tax Cuts and Jobs Act）通過立法程序。該法以大幅降低企業與個人所得稅稅率作為激勵措施促進美國本土經濟活力。同時，聯邦政府還對強化就業技能培訓及國內基礎設施建設提出了具體政策目標，配合減稅的立法手段形成了一整套國家經濟發展策略，在對外經貿問題與國內經濟發展之間尋找平衡。在扶持本土企業方面，美國聯邦政府承諾為1077家小企業提供約57.3億美元融資，而國會則迅速通過《小企業投資機會法》（Small Business Investment Opportunity Act of 2017）《促進社區商業法》（Spurring Business in Communities Act of 2017）等有利于美國本土小企業發展的法案，力求在國際環境變化情況下減小對國內經濟的不良沖擊。另外，國會眾議院議長南希·佩洛西（Nancy Pelosi）和參議院少數黨領袖查克·舒默（Chuck Schumer）表示，他們正與白宮協商約2萬億美元基礎設施建設撥款事項，涵蓋高速公路、鐵路、橋梁、電力設施等項目的大規模投資。雖然國會撥款項目歷時長久、影響因素復雜，但府會與兩黨對增加美國國內投資已形成了一定共識。

三是對中美經貿問題態度搖擺及風險。國會作為美國聯邦立法與代議機構具有國家決策與代議政治的雙重功能。這就使國會在黨派政治、選區利益、府會之爭的復雜政治環境中難以在特定政策領域形成強力共識。美國國內法制約國家對外政策的歷史傳統增加了美國涉外事務態度的不確定性。兩黨經貿議案有著明顯的黨派傾向，同時國會參眾兩院關注點也有所區別。共和黨所提經貿議案主要集中在傳統領域，民主黨則更關注勞工權益、環境保護、知識產權轉讓等議題。而且，第115屆國會共和黨在參眾兩院占據多數情況下，白宮具有著推行政策的立法優勢。但第116屆國會共和黨失去了眾議院多數黨優勢，民主黨在眾議院成為白宮部分貿易政策的牽制力量。因而沒有通過立法程序的貿易協定往往容易受到黨派政治的影響，這也是美國政府退出《巴黎協定》《伊核協議》的順利之處。

總之，在中美經貿關系發展過程中，美國國內因素始終不應被忽視。雖然美國國會與白宮的府會之爭與政黨政治使得政治環境產生波動，但在危機管理過程中兩國次國家層面增進溝通與互動則有益于降低負面效應，并可能為解決問題提供新的思路與途徑。

注釋

[1]Schwarzenberg， A.B.， U.S. Trade with Major Trading Partners， Washington D.C.： Congressional Research Service， December 18， 2018， p. 2.

[2]U.S. Census Bureau， American Fact Finder Results， September 16， 2018， https：//factfinder.census.gov/faces/tableservices/jsf/pages/productview.xhtml？pid=ACS_17_1YR_B02018&prodType=table.

[3]Wilson， D.， LaHood hopeful trade dispute with China nearing an end， February 22， 2019， https：//lahood.house.gov/media-center/in-the-news/lahood-hopeful-trade-dispute-china-nearing-end.

[4]The U.S. House of Representatives， Asia Reassurance Initiative Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， December 31， 2018， pp. 7-9， https：//www.foreign.senate.gov/download/s-2736-092618.

[5]The U.S. House of Representatives， John S. McCain National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， July 25， 2018， pp. 797-799，https：//www.congress.gov/115/crpt/hrpt874/CRPT-115hrpt874.pdf.

[6]The U.S. House of Representatives， Fair Trade with China Enforcement Act，Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， August 21， 2018， pp. 3-9， https：//www.congress.gov/115/bills/s3361/BILLS-115s3361is.pdf.

[7]The U.S. House of Representatives， Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018， Washington D.C.： U.S. Government Publishing Office， June 27， 2018，? pp. 121-129， https：//www.congress.gov/115/bills/hr5841/BILLS-115hr5841pcs.pdf.

責 編/趙鑫洋