PPP模式下新型城鎮化建設的投資風險與防范

王尹

[摘 要]認為PPP模式下新型城鎮化建設中開發企業面臨的風險有合規性風險、合作范圍風險、融資風險、稅務風險及資金回收風險等。指出防控投資風險的方式有合規性風險防控方式、防控合作范圍風險方式、融資風險防控方式、稅務風險控制及資金回收風險防控。

[關鍵詞]PPP;新型城鎮化;城鎮綜合開發;風險控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.33.023

1 引言

新型城鎮化建設是我國經濟增長、結構轉型和社會發展的重要戰略，也是我國社會經濟建設的重要課題。2013年黨的十八屆三中全會正式提出關于新型城鎮化建設的六項任務，指明將人作為城市綜合開發新型城鎮化建設的重要支點，發展潛力較大，進入該領域的大型國有建筑企業、大型房企等越來越多。同時由于城市綜合開發項目較為復雜，資金需求量較大，建設和運營周期較長，由此PPP模式顯示出獨特的優勢，采用PPP模式參與城市綜合開發逐漸成為趨勢。同時，城市綜合開發的內容和范圍涉及面廣，對合規性要求較嚴格，對投資方設計能力、施工水準和資本運作等能力要求較高，甚至需要一定產業導入能力，且目前無太多成功模式可借鑒，存在較高的風險。本文將以城市綜合開發項目為背景，梳理出城市綜合開發中PPP項目建設及運營中的風險點，并提出防范措施。

2 開發企業面臨的風險

2.1 合規性風險

截至2018年3月底，財政部PPP綜合信息平臺已累計清退管理庫項目1160個，累計清減投資額1.2萬億元。2018年國務院政府工作報告將防范化解重大風險作為今后三年“三大攻堅戰”的首要之戰，各地政府亦相繼出臺有關PPP規范治理的文件。由此可見，各級政府對PPP項目運作的合規性要求將不斷提高，PPP運作的合規性成為項目能否順利開展的必要條件之一。

2.2 合作范圍風險

合同對于項目合作內容等約定不明確，導致項目核心邊界條件不清晰。實際操作中，該類PPP項目內容十分龐雜，不僅包含土地一級整理、安置區域建設、市政基礎設施建設、項目運營，甚至涉及“規劃咨詢服務”“產業導入及產業發展服務”，且通常實施片區較多， 實施復雜。合同約定不明確將增加項目的實施風險。

部分城市綜合開發PPP項目缺少項目必要的合作內容，如項目運營，代之將不相干的內容以運營的名義盲目捆綁打包。也有部分項目雖然項目合作內容不缺項，但由于項目所在片區自身規劃不夠完善，項目可研等前期工作不夠深入等，導致具體實施內容、規模等不明確，或邊實施邊規劃，由此產生項目核心邊界條件不清、項目產出不明的后果，后續項目執行階段中極易引發爭議和實施風險。

2.3 融資風險

PPP模式下的城市綜合開發項目通常投資周期較長、投資金額較大、投資回收較慢，且存在融資渠道狹窄、融資手段單一、資本退出機制匱乏的問題，社會資本風險較大。這就要求社會投資方具備雄厚的融資能力，拓寬融資渠道和融資方式，以及較強的資本運作能力。因此融資方案的優劣成為項目成敗的又一關鍵所在。

2.4 稅務風險

PPP模式下的城市綜合開發業務包括土地整理、規劃設計、建設施工、產業導入、運營等業務，綜合性較強，其稅務往往具有稅種多、稅負重的特征，更重要的是對于城市綜合開發業務國家稅務總局尚未發布明確統一的稅收管理辦法，其投資收益按何種行業類型征收增值稅，以及上述問題對企業所得稅造成的影響等相關問題存在政策空白，如果不處理好稅務籌劃工作，將存在較大稅務風險，進而大大增加其綜合投資成本。“營改增”全面實施后，尤其2018年5月1日后，購進增值稅應稅貨物與建筑業增值稅稅率分別由17%和11%降低為16%和10%， 工程造價面臨新的計價方式，稅率應用準確與否以及能否及時取得增值稅專用發票，將對工程報價和投資收益造成較大影響。

2.5 資金回收風險

PPP模式下的城市綜合開發項目一般具有復雜性強、市場化程度不高、價格調整機制不靈活、實施期限較長等特點，再加上政策、管理、市場等因素影響，更增加了資金回收不確定性。

3 防控投資風險的方式

3.1 合規性風險防控方式

合規的PPP應包括三個部分，即主體合規、客體合規和程序合規。

（1）主體合規主要是對于政府方是否具備實施權限而言。這里政府方包括政府及其授權的有關職能部門或事業單位，可代表政府簽署PPP合同，但國有企業和政府融資平臺通常不可以代表政府方簽署PPP合同。

（2）從客體合規來看，不屬于公共服務領域的、政府不負有提供義務的項目，如商業地產開發、招商引資項目等，以及未有效建立按效付費機制的項目都是不合規項目。

（3）從程序合規看，要關注PPP項目的立項、可研、土地、環評、“兩個論證”等多個方面，還要避免不合規的單一采購來源。還要注意政府承諾固定回報、最低收益等政府兜底條款也被認定為不合規。

只有主體、客體和程序都合規的PPP項目才是合規的PPP項目。

3.2 防控合作范圍風險的方式

（1）進一步夯實PPP項目可行性研究等前期工作基礎，在實施可行性研究過程中，應當突出城市綜合開發PPP項目的產城融合屬性，落實可行性研究報告作為項目實施方案的前置條件。

（2）對于項目采購與建設方式，根據項目的需求特點，依法選擇適當的采購方式，并且要優先考慮分期、分步進行投資開發的建設方式，盡量避免一哄而上的實施方式。

（3）項目執行過程中，政府方與社會資本方應建立協商機制，進行充分溝通，不斷疏通前期準備工作不到位導致的實施困難。

3.3 融資風險防控方式

（1）拓寬融資渠道。項目應當采取多樣化融資手段，除了國開行等政策性資金以及商業銀行的項目貸款外，積極拓展股權投資基金、房地產投資信托計劃、項目收益債券渠道，吸引各類資金進入城市綜合開發建設。

（2）科學安排融資節奏。項目建設期資金需求巨大，且通常沒有投資資金回籠，此階段是融資關鍵期，應深入摸排項目建設計劃，根據資金需求有計劃地開展融資，避免資金斷流與沉淀浪費。

（3）明確退出機制。考慮到城市綜合開發項目市場化程度不高的特點，項目融資需側重項目合同架構安排及整體融資方案的創新設計，提前考慮資產證券化、股權轉讓等安排，為社會資本的成功退出做好提前準備。

3.4 稅務風險控制

（1）加強相關稅收法規學習，提高稅務籌劃意識與能力。及時關注相關稅收政策動態，對于稅率變動、稅收減免政策等及時掌握，避免因政策掌握不及時造成稅務風險。另外在掌握稅收政策的基礎上，提高稅務籌劃的力度，必要時聘請經驗豐富的稅務師事務所等咨詢機構指導、輔助稅務籌劃，最大限度規避稅務風險。

（2）從源頭把好合約關。合同約定通常是稅務事項的源頭，建立PPP合同稅務風險評估機制，并將評估出的稅務風險通過合約談判等方式約定由政府方承擔或者爭取返還，有效防控投資中的稅務風險。

（3）與稅務機關充分溝通。由于城市綜合開發項目尚未出臺明確統一的稅收政策，針對各項具體業務與稅務機關充分溝通，尤其是增值稅適用哪種行業稅率與征收方式以及企業所得稅問題，在合法、合理的范圍內積極履行納稅義務，降低稅務風險，爭取稅務效益。

3.5 資金回收風險防控

（1）深入調研地方財政情況，合理設置投資回報條款。盡可能多地掌握地方財政信息，在財政承受能力論證的基礎上，掌握當地PPP項目投資情況，深入了解財政承受能力，避免使政府方背負過大的支付壓力而導致其違約，給項目帶來巨大的收益風險。

（2）對于運營產生的收入，設置合理的績效付費條件以及建立超額收益分享機制，如涉及政府與社會資本投資方收入分成的，作好分成機制的約定，通過合同條款明確分成計算方法、支付條件、稅負責任等約束機制。

（3）對于政府付費部分，力爭固定政府支出責任，將政府付費列入年度財政預算、納入中期財政規劃等，保障投資收益順利回收。

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