加強我國中小股東權益保護的政策建議

張曉文 張浩然

摘 要： 有效保護中小股東權益對于增強我國經濟活力、激發企業內在動力，促進經濟社會長期穩定發展具有重要意義。針對當前中小股東權益保護實踐中存在的問題及大股東侵害中小股東權益的主要類型及成因，從產權制度安排、治理機制完善、內部運行機制及公司章程設計、公司法實操性、外部監管強化以及外部營商環境改善等方面，提出進一步改進和完善的政策建議。

關鍵詞： 中小股東 權益保護 政策建議

伴隨國企公司制改革及混合所有制經濟發展的深化，保護中小股東權益問題受到社會各界的高度關注。從完善《公司法》、出臺相關法規政策到不斷改進公司治理能力，中小股東權益保護的制度基礎及營商環境建設取得了積極進展。然而，在產權制度改革相對滯后、法人治理機制不完善、內外監督機制不健全、誠信與道德約束軟化、法律法規不配套等因素的影響下，作為公司運行中“弱勢群體”的中小股東，其權益受到侵害的現象時有發生甚至較為嚴重，在很大程度上影響了中小股東參與改革和投資的主動性和積極性，制約了推進國企混改的成效。

基于對我國中小股東權益保護現狀或大股東侵害中小股東權益的典型案例研究，公司大股東侵害中小股東權益的類型可大體歸為四類：一是大股東通過操縱公司經營信息，侵害中小股東知情權;二是大股東操縱公司董事會、股東會決議，侵害中小股東的分紅權;三是大股東濫用資本多數決原則，侵害中小股東的表決權;四是大股東利用優勢地位，借助并購重組、虛假出資、關聯交易、違規擔保等行為，以謀取私利。從產生問題的原因看，主要在于產權制度不合理，公司治理結構不完善;公司制度及運行機制設計有缺陷，缺乏對大股東非規范行為的有效制衡;法律法規建設滯后，缺乏實操性;中小股東自身維權意識薄弱，維權成本大;社會監督及營商環境更不上發展的要求等。針對現階段我國中小股東權益保護現狀及問題，提出以下對策建議。

一、建立有效制衡的公司治理機制，加強中小股東治理能力建設

從現代公司制度發展角度，之所以產生中小股東權益受到諸多侵害，根源在于公司產權制度安排或股權結構設計不合理，核心在于公司治理結構不完善，運行機制缺乏保障。完善公司的治理結構，就是完善股東（大）會、董事會、監事會設立及有效運行機制，使三者規范運行，相互協調，相互監督，相互制衡，確保中小股東所應享有的知情權、質詢權、利潤分配權等諸項股東權利充分融入和體現在公司治理機制的運作用中，并形成制度性的長效機制。中小股東權益保護的關鍵取決于在公司權力機構、決策機構、監督機構及運行中，中小股東的法律地位是否落到實處，代表中小股東利益的主體是否到位。

1注重引入“積極中小股東”，優化股權結構。在我國，由于資本多數決原則，使大股東享有控制權和決策權的優勢，忽視中小股東的意志，侵害中小股東權利。為了改變國企股權高度集中，尤其是“一股獨大”股權結構特征，降低國有股比重，優化股權結構是解決問題的根源。在推進混合所有制改革中，雖然使企業股權結構發生了一定程度的調整，大股東持股比例有所減少，但是大多數公司的第一控股股東依舊保持了絕對控股的地位。推進混改，降低國有股權的集中程度大勢所趨。對關系國計民生、國民經濟命脈和軍工的關鍵重要行業，有必要繼續保持國家的絕對控股地位;而在此以外的競爭領域，可以通過國有股回購、定向轉讓、資產重組、發行可轉換債券等方式引入非公資本，視實際需要，國有股比例可選擇相對控股或參股。

國有企業在推進混改中，加大引入“積極股東”是優化股權結構的重要方式。這里的積極股東，主要指有經驗的戰略投資者或在技術研發、整合資源、治理經驗等方面對企業未來發展將會發揮積極作用或產生良好影響的中小股東。積極股東主要體現在全面知權、積極行權、依法維權方面，主動地行使法律法規部門規章以及公司章程賦予股東的各種權利。按照合法、正當、理性的選擇，從公司可持續發展的角度行使股東權利。既關心自己的權益，又關注公司整體發展和全體股東的利益。做好積極股東，全面知權是基礎，積極行權是內容，依法維權是手段。

2完善股東（大）會制度，“限制”與“增強”并重。鑒于公司大股東侵權的成因，既要遵循按股權說話的原則，又要對大股東壓倒性的話語權合理限制，加強中小股東的在公司權力機構的份量和影響力，以制約大股東的非規范行為。公司股東（大）會是公司運行的權力機構，對公司的合并、分立、解散，經營方針及投資計劃，董事及監事的選舉，公司的利潤分配等重要事項行使職權，做出重要決策決議。按照《公司法》相關的規定，股東（大）會決議表決機制，是按“股多少”說話，即“一股一票”，遵循股權多數決原則通過。當股東（大）會決議做出有利于大股東而不利于中小股東決議時，就會出現股權多數決原則的濫用，而侵害中小股東的權益。為此，可在遵循《公司法》股東（大）會議事規則的機制下，在公司章程中可增設限定性條款規定，使多數決原則表決機制在設定條件下運行，達到既遵循股份多數決原則，又能發揮中小股東表達意愿甚至制約侵害其權益的機制。如公司股東（大）會擬通過有侵害或不利于中小股東利益的決議時，既使按多數決原則達到通過該項決議的情況，但中小股東持反對票的比例若達到某一最低比例時（這一比例因公司規模及中小股東分散程度不同，可經股東協商確定），就能否決該項決議，而阻止該項決通過。這有利于大股東的多數決原則表決機制與保護中小股東權益而行使否決機制有效地結合起來，兼顧了效率與公平的法律價值取向。

3完善董事會制度，在董事會中增設“中小股東董事”。根據《公司法》及公司章程規定，公司董事經股東（大）會由股東投票選舉產生，代表股東意志和利益進入公司董事會并行使重大經營決策職權。公司董事一般由大股東選舉的董事組成，中小股東因投票份額少難以選出代表進入董事會。董事會往往被大股東控制，形成代表大股東利益的決策機構。董事會是連接股東和公司的核心機構，是實現股東意志和公司利益的關鍵環保節，對保護公司股東權益發揮極其重要作用。為此，考慮在公司董事構成中，增設一位“中小股東董事”代表中小股東意志，增強中小股東的話語權，以維護中小股東權益。

4完善獨立董事制度，確保獨立董事“真獨立”。公司獨立董事能否公正、公平、獨立行使職權，維護全體股東及公司整體利益，關鍵在于從產生到行權能做到真正的獨立決策、獨立監督，擺脫大股東的干擾及控制。首先要明確獨立董事的任職條件，完善獨立董事的選聘機制。這一點可以借鑒國外的先進經驗，從外部的獨立董事協會或中介機構選取有相關經驗的獨立董事，避免獨立董事與董事會和經理層發生聯系。同時，要完善獨立董事的報酬激勵機制，獨立董事的報酬不能由大股東直接決定，而是由協會或是中介機構決定，這樣就避免獨立董事充當大股東利益代言人。此外健全獨立董事約束機制和業績評價機制，正確協調獨立董事和大股東與監事會的關系，使其相互制衡。獨立董事協會和中介機構可以制定具體的業績考核指標，根據獨立董事在公司的表現給予獎懲，作為解聘、續聘和調整薪資的依據。

5完善監事會制度，增設“中小股東監事”或獨立監事。我國公司監事會成員通常是由大股東選舉產生，易于站在大股東立場，代表的是大股東利益，這就難以形成有效嚴格監督。為改變這種現狀，要嚴格限制大股東選取監事會成員人數，增加能代表中小股東利益的監事會成員的數目。監事會成員的構成也應效仿獨立董事制度，引入適當比例、具有專業勝任能力的獨立監事人員，以增強監事會的獨立性。同時，建立完善的監事獎懲制度。公司可以通過股東大會制定具體的獎懲實施細則，使其制度化。例如，鼓勵監事能積極主動地去發現董事會、經理的違規違法行為，并及時報告，對這種行為給予物質獎勵。對發現問題，產生不良影響，沒有積極履行職責的監事進行必要處罰。

二、有效發揮《公司章程》基礎性作用，嚴格規范大股東行為

公司章程是股東依法依規行使權利，維護自身權益的基本文件。為有效保護中小股東權益，在公司股東（大）會、董事會、監事會的組成及議事規則中，可專門設立有效發揮中小股東積極作用的相關規定，為中小股東權利行使提供制度保障。

1加強股東股利分配方面的限制和規范。大股東的優勢地位使其事實上控制著公司的經營管理，也控制著公司的股利分配，并可以通過各種途徑獲得極大的事實股利。大股東往往傾向于把股利留存在公司，而盡量不將股利分配，這樣中小股東的股利分配權益就會受到侵害。因此，按照《公司法》相關規定，在制定《公司章程》中應當加強對控股股東在股利分配方面的權利的限制，規范公司的具體股利分配活動，包括對公司的股利分配條件、分配時間、分配程序等進行明確、具體的硬性要求，以保障中小股東通過投資獲得基本收益的權利。

2遏制大股東的非規范行為。保護中小股東權益的一個重要措施，就是有效的遏制控股股東的非規范行為。具體可以采用以下措施：一是法律法規或者公司章程中，對公司關聯交易、對外提供擔保、更改資金用途等行為做出具體的限制規定;二是劃清公司與其控股股東的界限，例如，在經營業務、任職人員、辦公機構、資產、財務等方面做出明確界定;三是通過關聯回避表決制度、累積投票制度、獨立董事和獨立監事制度、中小股東訴訟權制度等加強大股東行為的監督和約束;四是由中小股東聘請有專業資格的資產評估機構，對關聯交易中實物、無形資產的價值進行評估作價;五是加大對大股東違規違法案件的處理力度，嚴格追究其賠償責任。

三、完善《公司法》相關規定，提高“侵權”代價，減低“維權”成本，增強法律的實操性

1完善中小股東的退出機制。鑒于我國《公司法》關于這方面的規定不夠完備，重點應從以下方面進行改進：一是確立異議股東的股份回購請求權。即當公司股東大會基于資本多數決表決，就有關公司收購與兼并、重大資產出售、換股計劃、公司章程修改等公司重大事項做出決議時，賦予持異議的少數股東要求對其所持股份的價值進行評估，并由公司以公平價格予以購買的權利，以使異議股東能從非自愿改變的投資中及早脫身。二是建立公司的司法解散制度。即當公司內部發生股東之間的糾紛，在采取其他的處理手段尚不能平息矛盾時，賦予少數股東提起解散公司之訴訟的權利，通過司法機關的介入終止投資合同、解散公司、恢復各方權利，使基于共同投資所產生的社會沖突得以最終解決。

2確立和完善股東訴訟制度。針對我國《公司法》司法救濟能力之不足，應當借鑒其他國家的做法，確立股東直接訴訟、派生訴訟或共同訴訟制度。一是當“資本多數決原則”的濫用直接侵害了中小股東的權益時，根據民法關于侵權責任的一般原則，賦予中小股東直接提起訴訟的權利。二是當當“資本多數決原則”濫用的結果，既損害公司利益又侵害中小股東權益時，中小股東既可以選擇直接訴訟，也可以選擇請求公司派生訴訟。三是加快借鑒國外發達國家尤其是美國的共同訴訟制度的成熟經驗，建立共同訴訟制度。采用共同訴訟在勝訴時，所有利益受到損害的股東都能依法得到賠償。為保障中小股東權益保護行為的經費支撐，應盡快建立中小股東訴訟成本費用的分擔制度，原則是使侵權或違規一方方付出應有的高昂的代價。

3加大推行網絡投票制度。現代公司的運營需要廣大股東的積極主動參與，擴大股東參與的機會，可以提升公司的價值。為方便中小股東權益參與行權或公司治理，充分地利用現代網絡技術，將中小股東表決權的有效行使落到實處。例如，可以實行電子投票制度，使更多的中小股東可以實現低成本的投票表決;可以建立電子委托中心，便于股東將所持有的股份全部或部分的委托給其認可的利益相容的其他股東來代替其全權行使股東權利。與傳統的直接投票制度相比，網絡投票制度能夠降低股東的投票成本，同時也有利于股東之間關于表決議案的交流。加大推行網絡投票制度，為廣大中小股東有效參與公司治理提供了便利，也是保護中小股東權益的有效手段。

4建立公司股東誠信檔案及懲戒制度。大股東的誠信義務是指控股股東在行使權利力時，除了考慮自己利益之外，還負有認真考慮其他股東利益和公司整體利益的義務。即應當以公平、公正、平等的方式，而不能以損害公司和中小股東利益的方式運用其控制公司的權利。我國《公司法》規定了公司董事、監事和經理人員在履行職務過程中，不得利用在公司中的地位和職權謀取私利或損害公司的利益，否則應承擔賠償責任。此即董事、監事、經理人員對公司應當承擔誠信義務。作為保護中小股東利益的一項重要法律規定，控股股東的誠信義務已為西方國家公司法普遍確立和采用。應以《民法通則》的誠實信用原則和權利不得濫用等原則為指導，在公司法中確立控投股東對公司和其他股東的誠信義務，要求控股股東在行使控制權時，一要謹慎，二要善意。禁止不講信用和自我交易及欺詐中小股東，以保護公司中小股東的合法權益。對于違反誠信義務的股東，在公司或社會公共誠信體系中應予以記載并定期公布，形成個人信用的不良記錄，以致承擔相應的懲戒。

5完善累積投票制。我國現行《公司法》第105條雖然規定了“股東大會選舉董事、監事，可以依照公司章程的規定或者股東大會的決議，實行累積投票制。”但因缺少操作性細則，在實施中，很大程度上仍受到控股股東的影響，使累積投票制失去了發揮作用的基礎。鑒于我國公司治理不完善，對大股東、董事會權力的約束機制尚不健全，對中小股東的利益保護和救濟手段還很有限。應借鑒其他國家的立法，可進一步完善累積投票制。現實中，實施累積投票制是采取強制主義，還是許可主義，鑒于我國實情，目前應選擇強制主義為宜。選擇強制主義方式有助于中小股東推選代表進入董事會，有利于對大股東或經營者行為進行全面、獨立、嚴格的審查，增加公司的決策主體的責任心。

四、建立健全外部監督機制，有效發揮社會監督職能

營造良好的社會監督環境，是一種具有外部性特點的公共產品。因此，應充分利用媒體、中介機構，共同監督控股股東的不合理行為。

（1）有效發揮新聞媒體的監督功能

權威經濟媒體的形成，需要媒體人能夠深刻、客觀、透徹、及時的報道經濟現象。對于中小股東而言，能夠信任權威媒體，并從媒體處獲得最真實和權威的信息，是最迅捷和低成本的。因此，獨立媒體對于監督控股股東和高管的行為有著不可替代的作用。

（2）充分發揮中介機構的監督作用

加強中介機構的監督，特別是為公司提供服務的中介機構，需要重視以下幾點：第一，要求審計事務所、投資銀行等中介機構自身的行為公正、合法，要求其對所出具的報告、證明承擔民事責任。第二，為關聯交易進行方案策劃、咨詢服務的投資銀行，不得再為上述交易出具財務顧問報告。第三，鼓勵中介機構對其所提供服務的公司的行為進行嚴格監督。例如，為了調動中介機構，如會計師事務所在保護小股東利益中的積極性，可以按照事務所審計出來的虛假利潤或其它違規金額的大小，給予會計師事務所相應的報酬激勵，并由政府相關部門督促相關責任人進行支付。

（3）完善信息披露制度，加強社會監督職能

目前我國有關信息披露的相關立法規定，大都散見于《公司法》、《證券法》，并不統一。整合信息披露的相關法律法規，使其系統化、體系化，有助于統一適用標準，減少法律漏洞。為有效保障中小股東知情權，必須加強對信息披露程序的監督。建立完善的信息披露制度，提高實踐中信息披露的質量。首先，要強調公司信息披露應當遵循的公開性、完整性、真實性和時效性。特別要注重規范上市公司關聯方交易定價政策的具體披露辦法;其次，應當完善公司及其相關機構違反披露義務所應承擔的法律責任，如會計師事務所、證券公司等中介機構未能盡到相應的監督義務，同樣要承擔相應的法律責任。

（4）設立專門中小股東權益保護機構

針對中小股東自我保護能力不足、缺乏專業知識的現象，應借鑒國外先進經驗和做法，設立專門中小股東權益保護機構。從國家層面，國家應規劃制訂專門的中小股東權益保護法來制約和維護小股東的權利;從企業外部看，可以建立全國或區域性的中小股東保護協會或服務中心，專門維護中小股東權益。從企業方面，公司可成立獨立的中小股東權益委員會，從而形成全國性的中小股東權益保護聯盟組織。

五、注重穩定中小投資人預期，營造良好的營商環境

一是改革需要保持政策的穩定性和連續性，以讓參與改革的中小股東消除心中的顧慮，對參與國企改革改制有個穩定的預期。穩定的政策可以使企業做長遠規劃與發展，讓中小股東具備應對風險、自動調整和快速反應的能力。中小股東權益保護是一項系統工程，關于中小股東權益保護的政策也應該具有一定程度的穩定性和連續性。深化國有企業改革，加快推進混合所有制經濟，在現實的改革推進中，要充分發揮市場機制作用，盡可能減少行政干預，對國有企業與民營企業或各種非公經濟主體平等對待，一視同仁，否則會挫傷非公經濟主體參與國企改革的積極性。同時，堅持各市場主體平等保護原則，要求政府把公平、公正、公開的原則貫徹到推動經濟發展的整個過程之中。在未來的改革進程中，除了政府有明確限制的行業和領域外，其余的行業應該對國有資本、個人資本、民營資本、外國資本寄予相同的待遇。所有市場主體一視同仁，私營股東、國有股東、個人股東、外資股東在發展權利方面一律平等，進一步消除中小股東在進入國有經濟時的諸多顧慮，推進國企混合所有制改革取得實質性進展。

（張曉文，國家發展和改革委經濟體制與管理研究所。張浩然，中節能資本控股有限公司財務管理部）