河北省大氣污染綜合治理的法律保障
——以區域生態協同治理為視角

賈 維，劉淑華，徐曉靜

(唐山學院，河北 唐山 063000)

一、問題的提出

《京津冀協同發展規劃綱要》提出了京津冀發展的角色定位，指出了協同優先發展的方向。其中，生態協同是三地重要的合作內容，這也符合河北省作為重要生態涵養地的功能地位。區域生態協同機制的建立有利于三地打破生態治理的“一畝三分地”的固有思維，有利于府際合作新制度的創新，有利于生態治理動態調整的完善，有利于地區生態補償的建立，而大氣污染作為公眾感受最深的環境問題，直接影響著河北省生態環境的質量。近年來，隨著協同發展理念的深入貫徹，三地在綜合治理層面進行了較多的探索，也取得了一定的成績，但是在綜合治理過程中，存在著立法供給不足、執法聯動不充分等問題。這就要求我們要加大對大氣污染綜合治理的法律保障的研究，從而為河北省大氣污染的治理創造更加完善的法律環境，使大氣污染的治理有法可依、執法必嚴，并充分發揮公眾在污染治理中的積極作用。

二、區域生態環境協同治理下河北省大氣污染綜合治理中存在的問題

（一）區域壁壘導致立法不統一

大氣污染的綜合治理前提是要有法可依，而且區域生態環境協同治理還要求本區域內對環境的立法要趨于統一。而各地方政府為了實現自己的發展目標，在制定大氣污染相關法律法規時會優先考慮本行政區實施的可行性，仍然存在“一畝三分地”的固有思想。由于在產業發展選擇的優先性上存在差異，而不同的產業結構會極大地影響大氣污染的立法，比如北京的大氣污染相關指標和要求就高于河北，這就導致了三地由于區域壁壘而產生的立法不同步。大氣污染本身又具有擴散性、污染源復雜等特征，這種立法不同步會直接影響大氣污染綜合治理的成效。

（二）利益區隔致使執法聯動不充分

“徒法不足以自行”，大氣污染綜合治理關鍵在于行政執法。在中國特色社會主義市場經濟發展的過程中，地方作為具有獨特的地域特色的利益主體，往往犧牲國家或區域的整體利益，僅僅著眼于局部的眼前利益。北京的利益訴求集中在人才聚集、科技創新、文化引領等方面，而作為北京環境重要組成部分的大氣質量問題被高度重視，而城市大氣質量作為北京利益訴求實現的軟環境組成部分之一，在大氣污染行政執法上日趨嚴格；天津和河北的利益訴求在產業聚集、高端裝備、生態涵養等方面，在大氣污染行政執法上有自己的特點。這種利益訴求的區隔直接的后果體現在行政執法上就是聯動性不足。雖然《環境保護法》《大氣污染防治法》等立法中明確重點污染地區實行聯動執法，三地也存在大氣污染會商、大氣污染聯合執法的相關機制，但是機制的背后往往是執行的不充分，在省級層面建立的大氣污染行政執法聯動機制，在更低層級的行政執法中并沒有完全實現，加之大氣污染信息共享機制的不完善，造成了聯動執法的錯位。

（三）生態補償法律制度的缺失導致政策執行打折扣

生態補償機制以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，并根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。生態補償法律制度的不完善，直接導致了生態補償的依據不足，表現在協同治理中就是補償主體不明確、補償資金不到位、補償標準缺乏科學性、補償可持續性不足等問題。這些問題的存在，影響了河北省在大氣污染綜合治理中政策的執行力度。由于缺乏可持續的生態補償資金支持，使部分省內地區的大氣污染治理存在一定的反復性。

（四）跨區大氣污染案件審理合作有待加強

大氣污染案件綜合治理的內在要求之一就是當發生大氣污染糾紛后，作為解決糾紛的最后保障機制的法院審判需要有明確的安排。大氣污染案件本身存在著污染者較多且不易確定、證據分散且收集困難、鑒定費用高昂等問題，這嚴重制約了大氣污染案件的審理。近年來，三地陸續建立環境審判專門機構，最高院在2016年也出臺了關于服務三地生態建設的意見，2017年三地在七個法院試行了跨域的立案管轄，這在一定程度上便利了三地的大氣污染案件的審理，但在三地審判合作方面仍存在諸如跨區立案聯動不充分、跨區管轄制度不完善、跨區“三合一”審理判制度下沉不夠等不足。

三、區域生態環境協同治理下河北省大氣污染綜合治理的法律保障

（一）打破壁壘推進協同立法

協同立法機制的建立及全面的貫徹實施，是區域協同生態環境治理的先決條件。京津冀區域的大氣污染不僅有大氣污染自身的規律，同時和三地不同的定位及歷史發展有密切的關系。這就要求在三地協同立法中充分考慮三地的立法背景和法律環境，不要為了協同立法而立法。首先，需要明確立法權限。三地的立法多是以本地的大氣污染情況作為主要的立法內容，而且相關的地方法規或規章是以本行政區內實施為依歸。現在根據協同立法的需要，在京津冀需要制定適用于三地的法律法規，在層級上要高于地方法規或規章，這就要求賦予其對應的立法權限。其次，進一步構建協同立法機構。根據現行法律規定，三地的最高立法機關是省級人大常委會，如果維持現有組織安排，無法適應協同立法的要求，可以在三地立法機關之外建立常設型的大氣污染協同治理立法委員會，其職責是專門就大氣污染問題進行立法。最后，繼續加強協同立法機制保障的建設。比如三地立法機關的聯席會議制度、重點問題會商制度等。現行立法的內容應更多關注三地大氣協同減排、大氣減排、市場交易等。

（二）利益共享加強執法聯動

三地利益的不同訴求是區域協同大氣綜合治理的關鍵。要解決這種矛盾，必須打破利益的藩籬，在三地建立利益平衡機制。對于作為三地中產業承接和生態支撐區的河北省，當其存在大氣治理與經濟發展矛盾的時候，京津兩地需要提供必要的支持。首先，需要明確利益輸送的標準。其次，需要明確利益輸送的對象。再次，利益輸送機制的建立需要相關制度的配合，并且這些制度應該具有長期性。同時，京津兩地不僅要“輸血”，更重要的是幫助河北具有“造血”功能。只有實現了三地的利益共享，尤其是河北省利益訴求得到適當的滿足，才能讓河北省在大氣污染綜合治理中不折不扣地執行相關政策，這也是在市場經濟決定資源配置的大背景下的應有之意。

（三）全面加強區域生態補償力度

大氣污染本身的擴散性決定了單一治理的模式不可持續，而區域大氣污染本身的負外部性經濟特征也決定了要想實現三地的聯動治理，必須把這種外部性予以內部化。Heijman指出：“區域外部性是由空間發揮決定性作用的一類外部性，其中包括空間環境外部性”。大氣環境作為“公共產品”的特征，決定了其可能產生“共用地悲劇”。河北省為了大氣環境的綜合治理能力在產業調整、產能壓減、產業承接上做出了較大的犧牲，在短時間內很難找到替代性的支柱產業，這對于河北省內經濟社會的發展造成了一定的影響。而這種負外部性被內部化的過程，如果沒有生態補償將是不可持續的。因此，建立和完善區域大氣生態環境的補償機制，是十分必要的。首先，要確定補償的主體和對象。補償主體應該本著公平、公正原則來確定，京津作為區域受益的省份，應該承擔河北省大氣污染治理的相關補償。其次，確定補償的相關方式。補償的方式包括但不限于直接或間接補償，具體的方式可以選擇建立三地大氣污染綜合治理基金、京津直接的財政補償、國家設立區域大氣污染治理引導基金，也可以充分調動京津兩地的民營資本，采取PPP等方式參與到治理中來。最后，要明確生態補償的標準，標準的制定要突出區域治理的本土特點，具有可操作、可量化等基本特征。

（四）加強跨區大氣污染案件審理合作

大氣污染綜合治理的司法保障是大氣污染治理的強有力后盾，加強三地在大氣污染糾紛案件中的合作和協調對區域聯合治理的成效有重大意義。京津冀三地陸續在法院系統的組織安排上建立了專門的環境法庭，同時最高人民法院在為京津冀協同發展提供司法服務的相關意見中，也要求三地建立協同機制，但是在具體案件審理的過程中由于仍然存在一些阻礙，使得這種安排在實施過程中力度不足。為此，要解決這種情況，首先可以在三地試點建立聯合環境法院，賦予法院特有的權限，在人員安排上可以從地方三級法院抽調專業人員組成，同時改革三地大氣污染糾紛案件的立案機制，真正實現跨區域立案，從而方便當事人進行訴訟，采取民事、行政、刑事、執行的合一審執體制，創新大氣污染糾紛案件的責任承擔方式，加強行政執法與審判之間的連接，尤其注意行政執法的證據在審判中的使用。通過三地法院的審判合作，最大限度地保障大氣污染案件綜合治理的成效。