社會治理視域下治安調解的現實困境與規范路徑

薛 冰

(中共天津市委黨校，天津 300191)

在我國，調解大致可分為司法調解、人民調解、仲裁調解和行政調解四種類型。調解作為我國長期以來化解矛盾糾紛的一種行之有效的方式與手段，對于維護經濟社會發展穩定發揮著重要作用，被西方譽為“東方經驗”。伴隨著經濟社會的快速發展與不斷進步，社會民眾的法治意識逐漸增強，面對日常生活與交往中發生的矛盾和沖突，越來越多的民眾主動選擇和尋求調解以平息爭端，由此治安調解的地位和作用日漸重要。因此，進一步明確治安調解的地位與功能，有利于增進對治安調解重要作用與現實價值的認識，不斷提高掌握和運用治安調解的自覺性，對于及時化解矛盾糾紛，減少社會不安定因素，促進經濟社會和諧穩定具有十分重要的意義。

一、當前時期治安調解工作面臨的困境與問題

經濟社會發展的新常態催生出新的問題與情勢，從而導致治安調解工作面臨的局面更加復雜多變，需要化解的矛盾糾紛日益紛繁復雜，對新時代治安調解工作提出全新挑戰。

（一）治安調解工作處置的矛盾糾紛往往超出職責范圍

隨著經濟社會的發展，社會組織形式和運行方式發生了深刻的變革，社會矛盾沖突和利益糾葛紛繁復雜。特別是在改革發展和社會轉型過程中，難免會觸及人民群眾的切身利益，導致個體爭端、勞資糾紛以及征地拆遷等矛盾沖突難以得到及時解決，造成大量矛盾糾紛被一股腦推向了公安機關。很多糾紛都超出了公安機關的職責范圍，但是社會公眾習慣要求公安機關進行處理，從而導致大量非警務問題蜂擁而至，占用了公安機關大量的人力、物力和精力。但是群眾利益無小事，公安機關如果推出不管或者處置不當，很可能會演變成群體事件或者刑事案件，勢必影響經濟社會的和諧穩定與長治久安。

（二）治安調解工作面對的矛盾糾紛往往難于化解與平息

人民群眾之間的矛盾糾紛涉及到群眾切身利益，如果不能有效化解和平息，很容易導致矛盾沖突的升級與加劇，最終轉化為群體性上訪事件甚至激化演變成為刑事犯罪，嚴重影響和破壞社會的和諧穩定。尤其是個別民警在處理矛盾糾紛時往往帶有偏見或者措施不當，造成沖突雙方或者警民之間矛盾激化，導致警民關系緊張，并進一步加劇了化解矛盾糾紛的難度與成本，嚴重降低公安機關的社會公信力，影響和阻礙矛盾糾紛的化解與平息。

（三）治安調解工作的方式與手段仍然簡單滯后

治安調解是一項對民警各項綜合素質要求較高的工作，既要熟練掌握相關法律法規和政策文件，又要掌握群眾工作的方法與技巧。同時，還要具備語言溝通能力與心理分析能力，善于應對和處置各類矛盾糾紛與利益沖突。但是在實際工作中，個別民警由于欠缺工作經驗和社會閱歷，不能牢固把握政策法律底線和群眾工作本領，在治安調解工作中往往采取“快刀斬亂麻”或者“和稀泥”的方法，甚至強迫當事人接受其預期處置方案和結果，人為淡化“調停化解”過程的重要作用，導致當事人情緒激化進而對抗調解工作，將民警陷入“說不過、擺不平和搞不定”的尷尬境地，嚴重影響和降低了矛盾糾紛化解的成功率。

（四）治安調解工作的參與者程序意識有所欠缺

不可否認，基層民警整體素質和業務能力相比過去有了明顯提升，但是由于日常接處警任務較為繁重以及基層警力配備嚴重不足，導致個別民警對矛盾糾紛的原因與過程缺乏深入細致的了解，在治安調解工作中不重視調查取證，往往固守當事人既然同意調解，就沒有必要花費時間和精力去收集證據的思維定式。殊不知，一旦錯過時機和場合會導致案件證據滅失無法收集，而爭議雙方當事人一旦不能達成諒解或一致，將造成矛盾糾紛無法正常解決，引起爭議雙方當事人對公安機關以及民警的強烈不滿，甚至激化演變成為群體性事件或者信訪積案。

（五）治安調解協議缺乏法律約束力與強制執行力

眾所周知，調解結果的約束力才是評判調解目的能否實現的最終標準。如果治安調解無法達成協議并順利執行，即使過程再公正以及成本再低廉都不會受到社會的認可。《治安管理處罰法》明確規定了雙方當事人未達成調解協議或者協議達成之后不履行的，應當根據相關規定對違法行為人進行處罰。當事人如果有爭議或者不服，可以向人民法院提起訴訟，公安機關有告知義務。根據上述規定可以看出，治安調解協議缺乏法律約束力與強制執行力，如果一方當事人反悔就將導致整個治安調解工作前功盡棄，不僅增加了公安機關的辦案負擔與成本，而且嚴重影響了公安機關的公信力與權威性。

二、制約和影響治安調解工作實效的深層根源

伴隨著時代的發展，治安調解工作需要應對更為復雜多變的局面與境況，同時也存在諸多制約和影響治安調解工作實效的內在根源與外在因素。

（一）治安調解工作負荷與警力配備嚴重倒掛和脫節

伴隨著改革發展的不斷深入和社會轉型的不斷深化，利益糾葛與矛盾沖突日益紛繁復雜，這對于治安調解工作提出了更高的要求和全新的挑戰。我們應當清楚地認識到基層警力并沒有伴隨著治安調解工作壓力的增大而匹配增強，導致治安調解工作負荷與警力配備嚴重倒掛和脫節，二者矛盾日益凸出。與此同時，廣大人民群眾對于“有困難找警察”的觀念已經根深蒂固。長久以來，人民群眾已經形成只要有了糾紛，就直接打110報警，希望公安機關能夠幫助自己解決矛盾和糾紛，從而忽視尋求解決的矛盾問題是否屬于公安機關處理范疇。因此，公安機關每天都要受理和處置大量往往超出職責之外的非警務問題，使得公安機關和基層民警的工作負荷嚴重超出承受能力。

（二）治安調解工作缺乏有效指導從而阻礙調解成效

治安調解工作是一項實踐性很強的工作，需要通過不斷地工作實踐才能提高治安調解工作的能力與水平。但是在現實工作中，治安調解工作的實際承擔者往往是欠缺工作經驗與社會閱歷的青年民警，而長期以來缺乏對于治安調解工作進行專業系統培訓的長效機制，使得治安調解工作的實際承擔者特別是剛剛參與調解工作的青年民警沒有得到理論和實踐雙重層面的培養和指導，由于對治安調解涉及相關法律法規缺乏熟悉以及欠缺群眾工作的方法與技巧，導致很多青年民警對于矛盾沖突的調解束手無策，調解結果往往難以得到雙方當事人的認同與支持，甚至會激化情緒導致矛盾升級進而引發上訪事件，既沒有充分發揮治安調解的功效與作用，又嚴重影響和降低了公安機關的威懾力與權威性。

（三）治安調解工作程序欠缺嚴謹規范

治安調解工作本質上就是群眾工作，對于治安調解工作承擔者而言需要具備的基本素質就是耐心與細致。但是，基層公安機關需要處置的工作涉及廣泛而且復雜瑣碎，基層民警承擔和背負的工作任務嚴重超載而且經常超負荷運轉，使得一些基層民警滋生疲倦懈怠和急于求成的負面心態，對待治安調解工作缺乏耐心，特別是針對人民群眾之間的矛盾糾紛，擅自認為無關緊要就降低了程序意識，忽略了調查取證和司法鑒定等重要環節，而且在治安調解工作中往往采取“和稀泥”的方式草率處理，造成一旦雙方當事人未能達成共識，不但增加了治安調解工作的難度與成本，而且容易導致警民之間關系緊張甚至對立，不利于矛盾糾紛的有效化解與平息。

（四）基層調解組織功能未能得到有效發揮

在改革發展和社會轉型進程中，社會階層日益分化，利益格局分化重組，改革發展不可能同時滿足所有人的訴求和利益，而且在改革的過程中往往會觸及和影響部分群體的個人利益，導致引發和形成了諸如企業改制、勞資糾紛、征地拆遷、福利待遇、環境污染以及非法集資等社會問題，嚴重影響和阻礙了社會各項事業的發展推進。與此同時，我們應當清醒地認識到面對紛繁復雜的社會關系和多變的工作局面，基層矛盾糾紛調處組織難以發揮職能作用與實際功效，基層司法調解部門和社區調解委員會等基層調解組織職責功能普遍弱化，難以適應當前時期經濟社會發展的時代需求，從而導致大量原本能夠在基層和社區予以化解的矛盾沖突紛紛涌入公安機關。由于受到職責權限的規制造成大量矛盾糾紛涌進來卻得不到有效解決，容易引發矛盾升級加劇和警民關系緊張對立，既不利于矛盾沖突的有效解決，又破壞了經濟社會的和諧穩定與長治久安。

三、構建與完善提升治安調解工作實效的規范路徑

調解相比裁判更有利于緩解雙方當事人之間的對立狀態，治安調解是一種有效化解當事人之間矛盾沖突的糾紛解決路徑，能夠彌補法律裁判的不足與留白。因此，我們應當健全與完善治安調解工作的機制與程序，不斷創新與豐富治安調解工作的方式和手段，有力推進矛盾糾紛的化解與平息，為經濟社會發展穩定奠定堅實的基礎。

（一）建立和完善治安調解工作運行保障機制

機制是保障工作順暢運行與成功實施的重要支撐。為了推進治安調解工作實現其定紛止爭的社會功效，我們應當健全和完善治安調解工作運行保障機制，為治安調解工作的規范有序開展提供制度保障。首先，健全和完善矛盾糾紛預警機制。充分發動基層黨組織和社區居委會等多方力量深入到廣大人民群眾中去，對于可能影響社會穩定的問題線索及時發出預警，建立和完善矛盾糾紛信息工作臺賬與定期報送制度，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。其次，健全和完善矛盾糾紛排查機制。組織街道、社區以及相關職能部門，集中開展重點排查、專項排查和拉網式常態化排查，堅持橫到邊、縱到底，全領域和全覆蓋的工作原則，切實把矛盾問題摸排清、掌握全，讓所有影響經濟社會改革發展穩定大局的矛盾糾紛特別是危機隱患暴露在大排查的“探照燈”下，保證做到早發現、早預防、早處置。最后，健全和完善矛盾糾紛調處和應急處置機制。采取切實有效措施，凝聚多方力量，全力推動突出問題和矛盾糾紛的化解，做到“件件有著落，事事有結果”。對重大群體性矛盾沖突，要充分掌握證據和分析研判信息，啟動應急預案，及時有效控制局勢。同時，在調處和化解群體性矛盾糾紛過程中，要引導群眾有序合法表達訴求，避免矛盾激化演變成為群體性上訪事件。

（二）健全與完善治安調解的適用范圍和工作程序

我們應當科學界定和準確把握治安調解的啟動條件與適用范圍，明確適用治安調解的情形應當是違反治安管理的行為，對于不屬于治安調解受理范圍的案件不得啟動治安調解，避免浪費行政資源和導致濫權行為。與此同時，我們應當時刻謹記程序公正是實體公正的前提和基礎。因此，未經法定程序調解處置的案件，即使實體正當也是違法行為，而且缺乏程序保障的治安調解工作也不能有效開展，更無法保障實體正義的實現。由此以來，對于符合治安調解啟動條件和適用范圍的，應當嚴格遵循治安調解工作法定程序，按照合法、適當和規范的原則，健全和完善調查取證和司法鑒定等環節程序，確保治安調解工作規范合法并經得起歷史和法律的檢驗。這樣，才能得到爭議雙方當事人的理解和認可，從而確保調解協議的順利執行。

（三）有效提升治安調解工作人員的能力與素質

群眾利益無小事，治安調解工作正是關乎人民群眾切身利益的基礎性工作。而且群眾工作是一門藝術，需要耐心細致并傾注感情，這樣治安調解工作才能得到人民群眾的支持和認可。因此，我們應當建立和完善治安調解工作定期教育培訓機制，通過以老帶新的方式，定期舉辦治安調解工作培訓會或者經驗交流會，讓長期參與和從事治安調解工作的民警講授治安調解工作的經驗和技巧，總結治安調解工作的經驗教訓，共同探討有效提升治安調解工作水平和實效的方法與路徑，以期不斷提升治安調解工作人員的能力與素質。與此同時，進一步強化治安調解工作人員的職業修養和責任意識，教育引導治安調解工作人員要始終堅持“全心全意為人民服務”的宗旨，主動深入人民群眾中了解掌握其普遍關心的問題與訴求，想群眾之所需，解群眾之所急，始終保持與人民群眾的血肉聯系，時刻謹記權力來自于人民，牢固樹立權為民所用、利為民所謀、情為民所系的責任擔當，以高度的歷史使命感和時代責任感投入到治安調解工作中去，主動作為、勇于擔當，切實推進矛盾糾紛的及時有效化解和平息，以良好的形象和素質促進警民關系的融洽并贏得人民群眾的擁護和支持。

（四）多重調解方式有效銜接，切實提高治安調解工作實效

治安調解是化解社會矛盾糾紛的有效措施，既有利于平息爭議雙方的糾葛與沖突，同時也有利于減少過多的矛盾糾紛涌入司法機關從而造成司法資源的浪費。治安調解是緩和人民內部矛盾、促進社會和諧的重要抓手，是具有中國特色的矛盾糾紛解決方式，對于有效化解社會矛盾沖突發揮了至關重要的作用。對此，最高人民法院制定出臺了健全和完善調解制度的一系列規范意見，明確指出解決我國當前社會矛盾的重要途徑就是構建訴訟與非訴有效銜接的矛盾糾紛解決機制，在充分發揮司法裁判功能與作用的基礎之上，構建和完善與其他非訴矛盾糾紛解決方式之間的有效銜接，通過制度設計賦予治安調解協議法律強制力從而有力推進調解協議的順利執行。與此同時，進一步加強各類矛盾糾紛化解機制程序建設和司法保障，從而有效促進各類非訴矛盾糾紛更加快捷高效地化解與平息。

（五）創新與豐富多元化糾紛化解路徑，實現治安調解法律效果與社會效果的有機統一

社會治理是一項系統工程，應當充分發揮法律、政策、道德以及善良風俗等多重力量，共同搭建社會矛盾糾紛處置立體格局，進一步創新與豐富多元化糾紛化解路徑，從而有利于多角度、全方位預防和化解社會矛盾沖突?？梢栽诨鶎由鐓^設立調解工作室，聘請具有多年基層和群眾工作經驗的老黨員或者退休干部擔任調解員，幫助公安機關化解和平息屬地社區內的矛盾糾紛，將不穩定因素消除在萌芽狀態。與此同時，進一步構建和完善矛盾糾紛化解平臺建設，有效推進訴調對接、律師援助以及派駐速裁等矛盾糾紛化解機制，特別是對于雙方當事人爭議較大的矛盾糾紛，可以邀請法官或者律師共同參與調解處置，及時解答爭議雙方法律上的問題與困惑，告知司法訴訟的成本與結果，消除當事人內心疑惑和擔憂，從而有力促進矛盾糾紛的化解與平息。此外，我們應當充分利用現代信息網絡技術，搭建視頻調解和在線解紛等遠程網絡矛盾糾紛化解平臺，通過線上與線下相結合、傳統和現代相融合的方式打通化解矛盾糾紛的最后一公里，構建多元化智慧型矛盾糾紛化解途徑，實現治安調解法律效果與社會效果的有機統一。

綜上所述，面對社會形勢的日益復雜和矛盾糾紛的差別多樣，不斷健全和完善治安調解工作程序與職責權限，加強治安調解工作相關配套機制與保障措施建設，逐步建立“黨委領導、社會參與、多措并舉、司法保障”的治安調解工作格局，搭建形式多樣、功能齊全和全社會共同參與的矛盾糾紛化解平臺，不斷提高社會治理水平，為經濟社會發展穩定和長治久安奠定堅實的基礎。