城市居民農房權利保障法律問題初探

摘 要 城市居民所屬農村房屋權利保障是一直被忽視而如今變得越來越來突出的一個難題。本文選取四川三地進行調查采樣，實證分析現行農村宅基地制度實踐困境和對非農農房權利侵害形成的諸多問題，并從設計理念悖反掣肘農民城市化轉移等5個方面探因。從破除土地二元結構，設置差別化使用期限等6個方面提出改革建議。

關鍵詞 房地分裂 集體行權 擴張 宅基地 使用期限

作者簡介：周繼承，廣元市利州區人民法院高級法官，研究方向：法哲學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.020

一、引言

城市居民農房是指城市戶口居民擁有所有權的建筑在農村宅基地上的農村房屋。主要包括城市戶口居民繼承所得和農村居民轉戶后遺留兩大部分以及少量的在政策允許時期城市戶口居民建筑在農村宅基地上的和受讓受贈的農村房屋等 。隨著城市化進程加快和提升該類房屋和涉及該類房屋的糾紛不斷增多，但在現行宅基地制度設計不完善、規范不健全的情況下，該類房屋的法律對待和處理無法可依，所有者權益得不到應有保護，成為長期以來薄弱環節。特別是一些地方受利益驅動，集體土地行權過度擴張介入個人所有權內部，致使非農農房權利行使受到限制、阻礙和拆解，引發眾多社會矛盾，對所有權法律制度堅守、所有者權益保護和城市化進程產生消極作用和影響。如何衡量初始設計得失、破除實踐操作困境和選擇改革重構路徑，本文從實地調查入手，實證分析發現問題，法理探因分析危害，最后提出重構路徑與方法，以供參考。

二、歷史變遷與反復

我國農村房屋制度變遷與土地制度設計緊密相連。我國集體土地制度中的宅基地制度設計和農村房屋所有權保護，自新中國成立以來經歷了不同取向的多次變化和前后矛盾反復。

1949年至1962年期間，是宅基地私有化階段。宅基地屬農民私人所有，在合法取得宅基地上建造的房屋可隨宅基地一起自由買賣、出租、贈與、典當及繼承。宅基地所有權和房屋所有權二權統一。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》和五四《憲法》奠定了農民宅基地私人所有權制度。而1956年全國人大頒布的《高級農業生產合作社示范章程》明確“社員原有的墳地和房屋地基不必入社”，“從事城市的職業、全家居住在城市的人，屬于他私有的在農村中的土地，可以交給合作社使用，付給一定的土地報酬”。“如果他不愿意入社，合作社應該把原有的土地或者同等數量和質量的土地給他”。

1962年至1986年期間，是宅基地集體化階段。1962年《農村人民公社工作條例（修正草案）》頒布實施，明確規定“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣”。但建在宅基地上的房屋仍可以自由買賣、出租、繼承等權利轉移。

1986年至1993年期間，是宅基地限縮農房轉移限制期間。1986年《土地法》頒布實施，規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。

1993年至1999年期間，是允許和規范城鎮戶口居民在農村建住宅階段。1993年，國務院關于《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定：城鎮非農戶口居民需要使用集體土地建住宅的，經所在單位或者居委會同意、鄉鎮人民政府審核、縣建設行政主管部門審查同意并出具選址意見書后，向縣土地管理部門申請用地批準后劃撥土地，便可在集體土地上建住宅。

1999年至2014年期間，是禁止城鎮非農業戶口取得農村房屋階段。1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》明確“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。2007年國務院辦公廳《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》進一步明確“農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房”。

2014年至今，是改革回歸階段。2014年中辦國辦《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出“對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。 2016年國土資源部《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》對非農戶宅基地使用權進行了明確，“依法確定非本農民集體成員合法取得的宅基地使用權”，合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按實際使用面積或批準面積予以確權登記。

三、現狀調查采樣與實證分析

城市非農業戶口居民繼承農村房屋和農村居民城市化轉移遺留房屋的權利行使，本是一個普通的民事法律活動，但在我國現行農村土地與宅基地制度設計和當下法律環境以及集體土地行權過度擴張介入下，竟成了一個復雜演變拆解所有權制度、消解所有者權益、影響城市化進程的中國式難題。隨著改革深入市場化程度提高城市化進程加快該問題呈進一步復雜變化、普遍化和激烈化。筆者以四川省為樣本省，選取了G市L區城郊村7隊（以下簡稱城郊隊）和偏遠的李家村4隊（以下簡稱偏遠隊）、中等發達的D市Z縣距縣城中等距離的曙光村11隊（簡稱中等隊）作為采樣樣本，采用入戶訪、走訪、干部座談、查閱隊部資料和村部軟件等形式進行調查采樣。現將采樣相關主要數據統計分析如下：

（一）城市戶口居民繼承農房快速發展演變趨勢

城市戶口居民繼承農村房屋是自新中國成立以來一直存在的社會現象，只是在改革開放前由于個人發展限制多和進入體制人數少以及城市人口占比低等因素導致該現象一直屬少數個例。但在改革開放后情況發生了根本性變化，特別是新世紀以來破除城鄉戶口二元化后，城市化進程加快，城市居民繼承農房數量持續快增和繼承者來源多元化，經對調查數據分析主要呈現以下情況：一是恢復高考和招工招干考試后考學考工戶口轉入城市，繼承父母及其他親人的房屋；二是因政策性的“農轉非”，對未轉父母及其他老人的房屋繼承；三是在城鎮購房轉戶后對農村家庭成員房屋的繼承；四是外出務工實現長期穩定就業和繳納社保并符合當地城市轉戶條件后轉戶，對農村父母和其他家人的房屋繼承等。總之，非農繼承占比迅速擴大并逐漸引起社會關注和管理者重視。調查采樣城郊隊共計68戶、中等隊49戶、偏遠隊35戶，三隊共計152戶，2016-2017兩年，發生農房繼承22件，其中，14件發生在集體經濟組織內部占比64%；6件屬城市戶口居民繼承占比27%；2件屬非集體經濟組織內部農村戶口繼承占比9%。（如圖1）

（二）農戶城市化轉移區域性逆城市化趨勢蔓延

農戶城市化轉移非農農房總的趨勢是逐年遞增，但不同區域呈現分化態勢，值得關注的是城市周邊區域呈現停滯和逆勢下降態勢，從側面間接反映出該類區域城市化減速和逆城市化趨勢。經走訪調查追尋原由，主要是近年來城市征地拆遷帶來巨大經濟利益致使戶籍人口不愿離開農村轉戶進城，甚至已經離開的又想方設法從城市轉回農村。筆者選取的三個樣本隊2012至2016五年間數據，三隊綜合平均增長2012年18%、2013年21%、2014年22%、2015年23%、2016年25%，城郊隊每年均在平均增長率之下，并且有逐年下降趨勢。（見圖2）

（三）集體土地權利擴張性滲入非農農房所有權法律關系內釀成眾多矛盾糾紛，形成社會問題

在現行農村房地制度設計和經濟社會市場化深入發展過程中，涉及城市居民所有農房矛盾糾紛逐年攀升。特別是非農農房地處城市周邊和已經納入或可能納入征地拆遷范圍，矛盾沖突更是易發多發和尖銳激烈，暴力沖突和犯罪屢見不鮮，給農村社會增添不穩定因素和影響正常發展。筆者抽樣三隊近五年涉農房糾紛統計可見，糾紛發生件數逐年遞增，而涉非農農房發生矛盾糾紛歷年都在涉集體經濟組織內部農房糾紛和非集體經濟組織內部農戶農房糾紛之上運行，足見運行態勢嚴峻。（見圖3）糾紛主要類型：

1.強行拆除引發暴力沖突。由于宅基地的集體土地性質和對城市居民所有農房的對待與處理沒有統一法律規定、對該類情況的處置規范性政策文件又互相沖突。城市周邊、規劃拆遷和可能規劃拆遷地域的村社集體，有的居于小集體利益自我解釋法律政策，故意過度主張集體土地權利要求城市居民繼承的宅基地上的房屋和農村村民進城落戶后遺留下的房屋設施限期自行撤走歸還集體土地而引發激烈沖突，有的強行拆除而引發暴力對抗。嚴重侵害公民民事財產權利和破壞所有權制度，增添社會不穩定因素。

2.翻建、改建、擴建界定模糊引發眾多糾紛。大多數地方對城市居民所有農房的法律政策理解和實際執行是：禁止重建，也不允許翻建、改建、擴建，但可以維修，房屋倒塌后則收回宅基地使用權。什么是翻、改、擴建，什么是維修，由于沒有明確的標準和界定致使糾紛頻發多發。業主認為是在維修而村社認為是在翻、改、擴建，又無法定衡量標準，產生糾紛不可避免。

3.禁止維修座看房屋倒塌引發矛盾。有的地方對相關法律政策的理解和執行是：既不準重建、翻、改、擴建，也不準維修。可以撤走和保持原樣不動直至房屋倒塌收回宅基地使用權，產生不少矛盾沖突。

4.房屋轉移受讓主體極端限縮失去流通性和價值。農房不能轉移給城市居民，不得轉移給農民，也不得轉移給同村村民，只能轉移給同村符合宅基地取得標準的村民。受讓主體極端限縮和范圍極度限制使房屋轉移和交易失去選擇對象和購買主體，房屋幾乎喪失流通性和財產價值。業主不甘“束手就擒”往往沖破限制，在同村村民、村外農民、甚至是城市居民中尋找和選擇交易對象和受讓人，引發矛盾糾紛。

5.怠行集體土地權私搭亂建頻繁發生。在一些偏遠的和長期預期不可能納入規劃征地拆遷的村落，居于鄉鄰親情和礙于情面放任事主重建、翻建和多占地改建、擴建及不履行相關手續私搭亂建等頻繁發生，集體土地所有權無人出面主張和維護，致使集體土地無端被多占、侵占而無人過問，損害村集體利益和埋下糾紛隱患。

四、制度設計法理探因與危害分析

農村房地制度、宅基地制度演化形成今天狀況非制度設計者和社會治理者預期和預料的結果。在當初政治掛帥下的公有化與計劃體制下產生了應有歷史作用，但發展到法治化市場化的今天已異化和悖反，與法治社會建設和市場經濟發展不相融，甚至產生阻礙和沖突。

（一）設計理念悖反掣肘農民城市化轉移

當初宅基地集體所有設計是秉承社會財產公有化和向共產主義過渡的集體所有制而設計，讓大家共同過上幸福美好生活。有了集體就有了依靠，集體“大家”有了我“小家”也就有了。集體分給每戶農民一塊宅基地修房造屋，讓其安居樂業，既保持了土地集體所有權又使農民享受到了巨大福利，體現了集體的力量和優越，凝聚民心，并客觀上穩定農民在自己的土地上勞作而不隨意流動和遷徙。但沒有預料到也不可能預料到幾十年后全社會城市化大批農民進城和即將進城成為城市居民而遺留下的房屋怎么處理。進城就有可能喪失目前農民的最大財產權益房產而被集體土地行權湮沒，不進城則無法實現對美好生活的向往和生活質量的改善，給農民進城留下后顧之憂和生活改善的二難選擇，對農村人口的城市化轉移形成羈跘。

（二）房地分裂設計行權沖突解構所有權制度

農房宅基地歸集體所有、宅基地上房屋屬農民個人所有，同時宅基地又未明確使用期限、繼受取得和退出方式。當繼承發生后，是地隨房走由繼承者繼續無限期無條件的使用宅基地，使集體土地權益受損，還是房隨地走由宅基地所有權人收回宅基地，迫使繼承者撤走地面建筑，使個人房屋所有權遭到破壞。這是房地分裂設計不可兼得的二難選擇。實際操作層面情況復雜多樣，但實質操作是房隨地走，無論是限時收回宅基地，房屋所有權“突然死亡法”，還是不準翻建、改建、擴建，甚或不準維修的對房屋所有權“慢性拆解法”，即可以占有，但不能夠充分行使使用權（不得翻建、改建、擴建或維修）；極端限縮收益，只準在集體經濟組織內部符合宅基地使用條件的農戶中選擇交易對象，排除了市場中的絕大多數交易對象；最低價值選擇處分，要行使處分權如在限縮對象內完不成交易，就只有選擇材料撤走這種最低價值的處分。這是對所有權的拆解和所有權制度的否定，與我國不動產地隨房走法律總體設計相悖，與法治精神和市場化的效率公平相悖。

（三）所有權大小設計孵化民事財產權尊卑法律地位

在農村產權制度設計中集體所有權先天的優越于農民個人所有權，在城市居民所有的農村房屋對待和處置更是把這種優越性發揮到了極致，集體土地所有權可以限制、支配、甚至消滅個人房屋所有權，集體財產擁有尊貴、優越法律地位，個人財產處于卑賤和被支配地位。所有權不平等設計和不同所有制財產法律地位尊卑對待是與法治和市場化社會背道而馳，對法治建設和經濟發展產生消極作用和影響。

（四）規范缺失與沖突招喚鄉村干部“法律解釋”填補

首先，農村宅基地制度關于宅基地的取得、使用、轉讓、繼承、退出等一直以來缺乏統一的法律規范調節。除《物權法》、《土地管理法》有概括涉及外，長期以來主要是國務院及其部門的規章、條例、辦法、通知等政策文件在進行調整。缺乏系統性、全面性、周密性和一致性。其次，現有法律、規章、政策文件關于宅基地的規范相互矛盾和沖突。例如：1993年國務院《村莊和集鎮規劃建設管理條例》規定：“城鎮非農業戶口居民在村莊、集鎮規劃區內需要使用集體所有的土地建住宅的”，依照相關審批程序辦理。2007年《物權法》也規定：宅基地使用權人有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施，上升到法律層面。但1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》卻規定“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅”。2008年國土資源部《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》也規定：城鎮居民不能在農村購買和建造住宅。已經購買和建造住宅申請宅基地使用權登記的不予受理。事隔幾年， 2016年國土資源部《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》卻又規定：非農業戶口居民合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按實際使用面積或批準面積予以確權登記。前后矛盾沖突取向反復。

城市居民所有農村房屋究竟該如何對待、如何使集體土地權益不受損，又能不妨礙個人行使所有權尚無統一明確的法律規定和具體可操作政策規范，已出臺的相關法律政策又互相矛盾沖突致使處在具體操作層面的鄉村干部無所適從。因此，大量出現涉及城市周邊和有征地拆遷預期的區域往往作出如何有利于收回宅基地的“鄉村法律解釋”、政策解說和執行，矮化和背離法治，并引發眾多矛盾沖突和個人民事權利侵害。

（五）農村土地升值利益與鄉村文化價值沖突

土地二元結構下，農村土地轉化或預期轉化為城市土地帶來或可能帶來的巨大經濟利益沖涮和摧毀著鄉村百年古宅祖孫世代傳承人文念想的鄉村文化情結，形成現代城市經濟利益與鄉村文化價值社會沖突。尤其在集體土地權利主張膨脹的區域，預期土地利益無情的拆解祖宅懷舊情結和摧毀走出去人們思鄉寄托情懷。撕裂社會心理情緒和抹殺鄉土文化價值，其損失難以用金錢計算和衡量。

五、啟示與建言

針對城市居民所有農村房屋權利行使現狀以及所涉及的農村房地制度、宅基地制度實踐困境，通過對相關法律政策的分析研究、社會實踐調查對比總結，啟迪我們開啟農村宅基地制度和城市居民持有農村房屋權利保護機制變革、重構和完善。

（一）破除土地二元結構，設置差別化使用期限

城市國有土地根據用地性質不同均設定了不同使用期限，期滿后均可續期。農村集體土地除承包地有承包期限外其余土地包括宅基地均無使用期限，同時也未明確可以無限期使用，這就留下了制度漏洞，反過來說，既然沒有使用期限又未明確可以無限期使用，那就是可以隨時收回，所以才有即興的拔屋拆房，才有根據需要和利益驅使的法律政策隨意解讀和看人說法。要切實保護城市居民的農村房屋權益，須要從根本上破除城鄉土地二元結構著手，至少需要農村宅基地與城市土地保持相同或相近的使用期限設計。根據不同的使用對象設置宅基地不同的使用期限和續期條件，例如區分房屋是城市居民繼承得來、城市務工或購房轉戶、農村戶口繼承等不同主體設置不同使用期限和續期條件；根據房屋不同建造歷史和年限設置宅基地不同使用期限和續期條件。看似限制個人對宅基地的使用實則限制以集體名義行使土地所有權對個人房屋所有權的隨意侵害。

（二）雙向有償、擴圍交易對象、增加財產性和使用限制性

有償是市場社會的基礎與核心，農村房屋有償轉讓可提高農村房產財產性價值，增加農民財產性收入，并有利于農民的城市化轉移。2014年中辦國辦《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》也提出了“探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地”。在這之前政策是模糊其詞未明確可以轉讓，更未明確可以有償轉讓，農村實際生活中農民轉戶進城后房屋大多閑置最后倒塌，造成農民財產損失和資源浪費。如能實現有償轉讓，農民進城后還可以將原房產變現增加收入，對農民的城市化轉移只會起促進作用。但2014年這個文件限制轉讓對象只能在集體經濟組織內部，將大多數對象選擇排除在外，這很難實現轉讓。治理者對放開轉讓會形成逆城市化和城市居民擠占農村土地擔憂不成立，這是因為占有守恒所決定，所有權排他性決定一個主體占有另一主體就須退出，即使是共有，一個主體占有一部分另一主體就得退出一部分。非農農房轉讓，受讓人是城市戶口，實際上在這個房屋產權上退出了一個城市戶口占有者，又新來一個城市戶口占有者，一增一減總量未變，如果來個農村戶口受讓者，城市戶口占有農村房產因受讓對象放開而總量會減少。因此，農村房屋轉讓應不分對象，無論是集體經濟組織內部還是外部，無論是農村戶口還是城市戶口都可成為受讓對象，這有利于城市化，有利于增加農民和進城農民財產性收入。

若是設計城市戶口居民永久無償占有農村宅基地使用權恐也非最理想設計。在法治社會市場社會中集體財產權也應受到同等對待，在關注個人房屋財產性的同時也應關注集體宅基地的財產性和城市化后宅基地上的非農主體的最終退出，有利于農村集體經濟發展和城市化進程。設計宅基地不同使用對象不同續期條件，對符合宅基地使用條件的集體經濟組織內部成員無條件一直續期；符合宅基地使用條件的非集體經濟組織內部成員可考慮第一次無條件續期，第二次開始限制性條件續期；不符合宅基地使用條件的農戶第一次就實施較嚴的限制性條件續期；城市戶口居民使用宅基地實行有償續期，第一次象征性有償，從第二次起增加續期費用，隨著續期次數增多費用遞增。

（三）所有權修復與回歸

我國鄉村社會人口、面積占全國大部，它不能游離在法治社會市場社會建設之外，在過去計劃經濟思維下出臺的系列政策法律對集體所有權和個人所有權區別對待，法律地位不平等設計，集體所有權優于、高于、好于個人所有權，集體所有權可以限制、支配、拆解、撕裂個人所有權的設計應廢除，典型代表就是集體宅基地所有權對個人房屋所有權的支配、限制和拆解。在所有權的“占有、使用、收益、處分”四個權能中，農民所有的農房可以行使占有權、使用權，受到宅基地集體土地性質限制不能轉讓、出租和抵押，即不能行使收益、處分權；城市戶口居民所有的農村房屋不僅不能行使收益、處分權，連使用權也受到限制，不能翻建、改建、擴建。對農村房屋這種不完整所有權進行修復。使用權修復：在合法取得宅基地使用權范圍內，無論房屋所有權人什么身份和房屋取得方式都有權決定自己的房屋是否翻、改、擴建和維修；收益權、處分權修復：有權選擇任何自然人交易對象實施有償轉讓、出租、抵押等，迅速完成所有權主要權能回歸。

（四）統一專門性法律規范設計

深入調查研究和理論探討，改變現行設計思路不統一，設計方向和定位不準的農村房屋和宅基地制度設計，實施統一的科學的符合我國鄉村實際的法律規范設計，設計中把握和突出以下重點：一是房地統一、地隨房走。如何在我國農村集體土地上貫徹這一我國房地產制度遵循的總體法律原則是一重大法律課題和政治課題，需要官方組織相關學術機構和實務部門開展全方位多層次的聯合務實研究，并將成果上升為設計參考。二是明確使用權行使中重建、翻、改、擴建條件、標準和邊界。定義翻、改、擴建內涵和邊界，具體化其條件、標準、范圍等操作規范和技術規范。三是明確行使收益、處分權涉及的轉、租、抵、贈等權利義務。按照所有權修復的條件和邊界上升為統一的法律規范。四是以“平方米”不以“宅”為單位定標準。現行法律政策規定的農民只能“一戶一宅”提法值得商榷。已分戶的村民家庭發生繼承，即村民間發生繼承，則必然出現“一戶多宅”情況，這就與法律政策矛盾。一戶一宅面積未必就不會超標，一戶多宅面積未必就會超標，因此，以“宅”為單位設計法律政策不準確不科學，仍應以“平方米”為單位設計每戶或每人不超過多少平方米標準更科學合理。

（五）農房市場創建與培育

我國城市商品房市場已創建和經歷了20多年，但農房至今未建立市場，在完成制度設計和完善體制機制前提下重點抓好以下市場要素建設。一是創設農房產權交易中心。由鄉鎮國土所主導，在每個鄉鎮街道設置農房產權交易中心，為廣大農民和城市擁有農村房屋居民以及具有相關需求的人們提供轉、租、抵等市場交易場所和平臺。二是發展農村房屋交易中介。出臺農村房屋交易中介政策規范，給予鼓勵性政策引導和稅收優惠及登記程序便利，為農房市場建立注入催化劑。三是創建和發展農房網絡市場。創建不同層級不同區域農戶網絡交易平臺。采取官民分辦、官民合辦、官補民辦等形式擴大、聯通和提升農房交易市場，促進繁榮發展。

（六）鄉鎮國土所職能轉換與擴圍

鄉鎮國土所主要面對的是廣大農村集體土地的管理，國有土地管理范圍極其有限，對原基于國有土地管理設計職能需調整轉換到集體土地管理職能上來。一是及時做好政策職能調整，崗位職責配備和人員力量充實。二是成立專兼職涉農執法隊伍。有條件的成立專職涉農宅基地使用、農房重建、翻、改、擴建現場執法隊伍，把握和監督相關標準和界限的落實，實施現場執法和監督。三是建立國土所與村社聯合執法常態機制。鄉鎮國土地所與村社建立涉地涉房聯動協調常態機制，委托部分職能由村社實施，國土所指導，充分發揮村社本土有力制約作用。

六、結語

城市居民擁有農村房屋的權利行使和保護建立在農村土地制度房屋制度的改革、完善和創新實踐及制度變革設計上。需要秉承法治精神、市場理念和本土國情去尋找平衡點和突破口，去探索法律設計方案和實踐創新運用的法治化、本土化變革與完善。一塊宅基地集中了中國土地制度、所有權制度、農村發展、農民和城市居民權益保護及城市化進程等諸多法律的、市場的、政治的、社會的核心問題和重要利益，多年來未解決好現在變得更加突出的問題，已經到了不得不面對和妥善處理的地步。而城市居民所有農村房屋的行權則集中反映了現行宅基地制度設計和實踐操作中的系列問題，順著這條線理下去可以發現和找到問題的核心和改革創新的重大突破口，因而冒昧寫下此文，以為提示。

注釋：

主要指1949年至1962年宅基地私有化時期和1993年至1999年允許和規范城鎮戶口居民在農村建住宅時期，少量城鎮居民經過嚴格審批在農村集體土地上建筑的房屋和受讓受贈的農房。

參考文獻：

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