街頭官僚行政執法問題及對策研究

摘 要 街頭官僚近年來在行使行政權力的過程中問題重重，導致社會矛盾層出不窮、沖突頻發，嚴重破壞公共秩序與公眾利益。文章試以行政控權理論為視角，分析我國街頭官僚在行政執法過程中存在的問題，并探究其成因，借鑒理論中有意義的內容和原則，為問題的解決提出對策，旨在規范其行政行為，創造一個良好的行政執法環境。

關鍵詞 行政控權理論 街頭官僚 行政執法 自由裁量權

作者簡介：李靈希，東北師范大學，碩士研究生（在讀），研究方向：政府治理理論與實踐。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.057

一、行政控權理論相關概述

（一）傳統行政控權理論

行政控權理論，聚焦于控制和限制行政權力的力度和范圍。傳統行政法控權理論源于西方自由資本主義時期，西方學者們在這一階段關于行政控權理論的主要觀點包括：第一，將最大程度保障個人自由權利作為行政法的宗旨，發揮限制國家行政機構對個人自由和權利干預的作用；第二，排斥自由裁量權，嚴格限制和規范行政機關權力使用的范圍；第三，重視司法審查，認為它是一種直接、有效、有力的控權手段；第四，遵循規則主義的行政法治原則，要求行政機關嚴格按照法律規定行使行政權力。綜上所述，可以將傳統行政控權理論的核心概括為：以保障個人自由、維護個人利益為目的，用立法和司法的手段限制行政權力的范圍、控制行政權的行使，以防止政府對經濟社會的過度干預。

（二）現代行政控權理論

隨著時代的變遷，現代行政權的行使呈現出新的特點，即滲透力與影響力大大提升、總體上朝積極化方向發展、擴張趨勢明顯等。因此，在現代行政背景下，行政控權理論也發生了相應的轉變。二十世紀至今，是現代行政控權理論的發展時期，它是對傳統行政控權理論的繼承和發展，其主要轉變主要體現在：第一，自由裁量權在現代社會中的積極作用被承認。受市場失靈的影響，政府對社會經濟生活的宏觀調控被視為是必要的，行政權力執行機關和人員在法定職權范圍內運用自由裁量權積極處理社會事務被公眾所接受。第二，行政法的定義發生變化。認為行政法不僅以控制行政權力為主要內容，還應關注所有行政相關行為。第三，發展新的控權機制。為了加強控權手段的協調和防范作用，需對傳統單一的司法控制予以補充，注入新的控權機制。第四，行政法的目標發生變化。行政法不僅以維護個人權利為己任，還提倡限制權力行使以維護社會利益的積極行政觀念。由此可見，現代行政控權理論與傳統行政控權理論相比，從對抗國家干預轉為向政府行政提供支持，從消極行政轉為積極行政，從僅維護個人權利轉為更多的維護社會利益，它的產生和應用更適合國家市場經濟的發展。

二、街頭官僚行政執法現存問題及成因分析

（一）依法行政意識淡薄及其成因

當前，街頭官僚行政執法問題突出的表現就是缺少依法行政的意識。其具體表象有很多，如以權謀私、冷漠、暴力執法等，表面上是在履行法律賦予的職權，但實質上卻不以執行和實施法律為目的，把行政執法當作謀取私利的工具，違背了行政控權理論中關注社會公眾利益和依法行政的原則。造成街頭官僚依法行政意識淡薄的原因主要有：第一，法律規范具有滯后性。行政執法活動涉及社會生活的方方面面，而現有的法律規范形式多樣、內容復雜，不具有普遍適用性，難以覆蓋管理整體街頭官僚，使我國街頭行政執法中常出現的多頭執法或互相推諉責任等現象。法律規范的滯后是產生行政執法問題最為關鍵的原因，也是造成目前街頭官僚服務意識弱、利己主義盛行的原因之一。第二，街頭官僚的行政執法行為多在市場經濟的環境中進行，行政行為直接作用于“經濟人”，這種情況極易為官僚主義思想和拜金主義的滋長提供環境，受這種思想觀念支配和引導行政執法行為，使對法律負責、對社會和公眾負責的行政執法理念扭曲為以追求政績與私利為目的，也因此造成公眾對政府的不滿情緒增加，出現官民利益沖突等問題。

（二）自由裁量權濫用及其成因

允許作為實際執法者的街頭官僚擁有一定的裁量空間，可以更加有效地實現社會公平正義。因此，從現代行政控權理論的角度來看，自由裁量權被予以容忍。然而，近年來我國街頭官僚執法行為不當，常使用釣魚執法、暴力執法等手段，形成很多負面社會輿論，使社會不穩定因素增加。究其原因，主要有以下幾點：第一，街頭官僚自由裁量權過大，缺少控制。法律將部分行政職責委托給街頭官僚，令街頭官僚在執法過程中，根據實際情況建立起一種帶有主觀判斷性的法律秩序以應對各類事件。法律與街頭官僚之間存在委托代理關系，信息的不對稱現象也就必然存在，法律無法掌握街頭官僚在實際執法過程中的全部行為信息，因此無法判定街頭官僚行政執法是否合理合法，這種監督與判定的缺失，導致濫用行政裁量權問題的產生。第二，街頭官僚的自由裁量權存在司法控制的難題。目前對街頭官僚大量的行政裁量行為，人民法院并無審查權；法官有限的專業知識使其很難完成對街頭官僚行政裁量權的司法審查，作出街頭官僚是否合理使用行政裁量權的準確判斷，且法官的司法裁量與街頭官僚的自由裁量一樣，帶有一定的主觀性。第三，權力授予過度。我國在建立社會主義市場經濟以后，為充分激發市場活力，各類行政法律規范都對行政自由裁量權的范圍、幅度等予以限制，但仍存在自由裁量權的授予限度超出我國執法環境承載力的問題，給執法主體留下公權私用的余地。第四，權力控制不力。為給市場經濟提供發展空間、維護市場秩序，自由裁量權有必要授予各級政府行政機關及其官員，但在授權之后，我國卻沒有建立起有力的控權機制，這是導致街頭官僚濫用自由裁量權的又一重要原因。

（三）行政手段與程序不當及其成因

行政手段與程序的失當是街頭官僚行政執法中普遍存在的問題，主要表現為街頭官僚執法程序避開法律監管，侵犯行政相對人的合法權益，采用不當的手段和程序執法，這種現象也導致行政管理成本浪費和行政效益低下，使基層矛盾越演越烈。造成這種局面的原因，主要有兩方面：其一，街頭官僚存在自身局限性。部分街頭官僚職業素養不高，缺乏對法律規定的認識和理解，做出的具體行政處罰行為合理性和說服力低，且長期受“官本位”思想的影響，公共服務意識弱，執法多不符合執法程序，隨意性強，甚至忽視行政法規，越權執法或不作為。其二，相關行政法規對街頭官僚的約束力不足。因基層事物繁雜，目前我國街頭官僚結構中存在很大一部分“臨時工”，用以分擔擁有正式編制的行政執法者工作任務，這一群體被授予有限的行政執法權，其受《勞動合同法》管理而非正式的行政法規，因此“臨時工”行政執法的手段與程序受相關行政法規的約束程度較小，且不承擔責任后果，助長了其執法的主觀隨意性；而另一方面，當有街頭官僚發生行政權力使用不當的問題時，又會面臨授予“臨時工”執法權力的機關和人員將其作為“擋箭牌”用以逃避相關行政法規的追責和公眾質疑的困境。

三、以行政控權理論規范街頭官僚行政執法行為

（一）完善法律法規，加強行政倫理道德建設

傳統行政控權理論主張遵循規則主義的行政法治原則，為使街頭官僚做到依法行政，需要完善相關法律法規，明確行政權力行使的范圍和方式。同時，法律要盡可能充分地承認群體利益的存在及其合理性，在立法和政策制定環節兼顧不同社會群體的利益和訴求。然而，僅僅使用法律、規制制度等手段規范街頭官僚行使行政權力的行為顯然不夠，是一種因不信任街頭官僚行政執法而采取的消極形式，這就將人們的注意力轉向了道德倫理的約束作用上。從行政倫理建設方面鼓勵街頭官僚維護公眾利益，符合現代控權理論中所提倡的積極行政，通過提高街頭官僚的責任意識、服務意識和職業道德素養，既可以實現對行政權力行使的規制，同時又不會打擊街頭官僚的主觀能動性。加強對街頭官僚的行政倫理道德教育，制定并落實培養方案，有助于保證行政權力的行使不出現偏差，且街頭官僚行政執法的目的具有公共性，必要的道德規范有助于提高行政權力的效益，維護集體利益。

（二）合理管控自由裁量權

傳統和現代行政控權理論，都主張對自由裁量權的控制。對街頭官僚的自由裁量權進行合理管控，具體做法有：其一，從法律層面上實現對街頭官僚自由裁量權的控制。街頭官僚掌握的行政自由裁量權要得到相應的規制，需要從立法、行政和司法等方面來做出監督安排，其中司法監督尤為重要，也最為缺失。要使司法實現對自由裁量權的審查，就要推動建設街頭官僚自由裁量權納入司法審查范圍的政策議程設置，并提升司法審查的公正合理性。其二，針對實踐設定裁量基準。明確的裁量基準可以約束自由裁量權，讓其行使過程更加透明公開。利用現代互聯網、大數據科技等，盡可能地量化自由裁量權，在此基礎上完善自由裁量權基準的設立，使其更具合理性和科學性，為審查權力提供依據，提高對街頭官僚自由裁量權判定的準確度。同時，各地也要根據實際情況，制定出符合自身發展目標的裁量基準，對具體情況進行具體分析，避免因使用同樣標準產生的“一刀切”現象。

（三）推進行政程序法制化建設，實現程序控權

嚴格的行政程序是防止行政權力濫用的有效屏障，因此要加強程序法制建設。街頭官僚作為行政權力的直接執行者，侵害行政相對人合法權益的概率相對較大，若缺乏明確的執法程序規定，濫用權力去損害公眾利益、破壞公共秩序的情形就很難避免。行政程序從一定意義上說，是行政機關內部管理機制的一部分，規范的行政程序有利于行政執法活動的公開化、合理化。由于我國目前缺乏統一的行政程序法的整體規制，行政權很難實現有序、有效、合法地運行，制約了行政執法效率的提高。因此，制定統一規范的行政程序法勢在必行，這也是促進我國行政管理科學化、法制化的客觀要求。一方面，行政程序法要加強對執法方式和步驟進行規范；另一方面，明確的法律程序也使行政權的行使有章可循。科學、規范的程序，不僅能保證行政執法活動的有序進行，還能提高行政效率和行政執法行為的合法性。同時，我國還應繼續堅持以人為本的原則，在保護公眾利益的基礎上，根據街頭官僚行政執法的現實情況，制定合理的執行程序，使街頭官僚能按照程序來行使權力，從而確保行政執法活動的順利運行。相應的，還要建立起配套監督機制，將內外部監督控制統一起來，并完善行政追責制，維護公眾利益。

四、結語

行政控權理論雖產生于西方特定的歷史時代背景，但它本身還存在一定的當代適用性，對我國街頭官僚行政執法相關問題的解決具有指導作用。近年來，隨著我國市場經濟的發展及行政體制的改革，街頭官僚成為行政權力的直接行使主體。然而，受法制的不健全、權力監督機制的不完善、街頭官僚自身局限性等因素的影響，街頭官僚在行使由行政授權機關賦予的行政權時存在很多問題，激化了諸多社會矛盾，嚴重危害社會公眾利益與安全。傳統和現代的行政控權理論中立法控權、依法行政、控制自由裁量權、規范行政程序、實現個人利益與公眾利益的兼顧等觀點為探尋出這些問題的成因及解決對策提供了不可替代的作用，同時也對優化我國行政執法的環境、結構與方式具有積極影響。

參考文獻：

[1]李娟.行政法控權理論研究.北京大學出版社.2000.

[2]張文顯.法學基本范疇研究.中國政法大學出版社.1993.