行政負責人出庭應訴存在的問題

摘 要 2016年7月，國務院辦公廳發布了《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，對行政機關，特別是行政機關負責人積極履行行政應訴職責，提出了新的具體要求，具有很強的指導性和操作性，行政機關負責人出庭應訴制度是全面推行依法行政、建設法治政府的一項重要舉措，體現了我國政府對法律的尊重，同時也是改進政府工作作風、轉變工作思路的一項重要舉措。

關鍵詞 受案范圍 授權組織 抽象行政行為 內部行政行為

作者簡介：邱豆豆，甘肅政法學院碩士研究生，西安鐵道技師學院專職教師，研究方向：行政法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.101

行政機關負責人出庭應訴是指當公民、法人或其他組織依法向法院提起行政訴訟時，被訴行政機關的負責人應當代表被訴行政機關出庭參加訴訟。行政機關負責人出庭應訴制度是行政訴訟中的特有制度，也是一項極具中國本土特色的訴訟制度，目的在于促進行政糾紛的實質性化解，及時發現行政行為中的問題，增強行政機關的法治意識，提高依法行政的能力和水平。

新《行政訴訟法》新增了被訴行政機關負責人出庭的情形，這是我國首次在訴訟法的總則中專門針對行政機關負責人除了在極少數例外的情況下必須出庭出庭應訴的規定，而且還特別規定了相應工作人員受委托出庭應訴的情況。此項規定意味著在新法生效后的行政訴訟案件中，行政機關再也不能像過去的行政訴訟案件中經常出現的作為被告一方的行政機關無人到庭的情況。行政機關負責人在行政訴訟案件中應當出庭應訴表面上看起來只是一種形式而已，但實際上這是一項意義非凡，具有重大影響的制度。在中國當前的社會環境下，在訴訟中成為被告仍然被很多人視為一件比較丟臉的事，尤其是對社會公眾人物而言，成為被告是非常影響聲譽和形象的。讓行政機關的負責人在行政訴訟中出庭應訴既可以促使其為避免成為被告影響其形象和聲譽從而積極督促其工作人員依法辦事，而且一旦其機關或其機關的工作人員出現違法情況被訴時，行政機關的負責人出庭應訴也可以使行政機關的負責人及時了解被訴行政行為的真實狀況，減少乃至避免行政機關工作人員違法行事而機關負責人卻并不了解真實情況甚至完全不知其機關有違法行為的情況發生。此外行政機關負責人出庭應訴制度的建立也有利于行政機關的行為受到法院的審查，行政機關的負責人和其他工作人員在法院審理案件的過程中接受原告的質證，為自己行為的合法性辯護，由法院居中裁判，在實際的司法裁判中認識到依法行政的重要性和法院的作用，有利于提高我國法院和司法的權威。

雖然行政機關負責人出庭應訴制度的建立有許多實際的益處，但是也不應當盲目樂觀，該制度是否能夠達到預期的效果，起到上述的作用還有待長期實踐的檢驗，對于行政機關負責人出庭應訴制度仍然還存在的問題以及如何改進也要加強研究。從目前來看，該項制度還存在以下問題。

一、行政機關負責人出庭率存疑

行政機關負責人所指的對象不明確，是否為行政機關正職長官？如果行政機關負責人出庭應訴制度中的負責人僅指行政機關的法定代表人，即通常所說的行政首長，那么就容易引起行政機關的法定代表人的敵意，而且行政機關法定代表人多數情況下業務繁忙，即便不敵視在行政訴訟中出庭應訴，也可能確實因為時間原因難以做到出庭應訴，而且如果某一行政機關同時成為兩個或者兩個以上行政訴訟案件的被告時，行政機關法定代表人便不可能都出庭。為了解決此疑問，2015年4月22日最高人民法院在新《行政訴訟法》司法解釋中非常地明確指出了行政機關負責人的范圍，但是筆者認為這種規定仍不妥。雖然最高人民法院基于被訴行政機關的法定代表人主持其所在單位的全面工作，多數時間事務極為繁忙，分身乏術。如果讓其出庭應訴所有關于本單位的行政訴訟案件的話，將會導致行政機關法定代表人疲于奔命，嚴重影響行政機關正常工作的開展。為了既不影響行政機關的正常工作也希望能夠得到行政機關的積極配合，將行政機關負責人作出了包含正職和副職負責人的擴大解釋。應該來說最高人民法院的司法解釋更加合理，更加具有可操作性，既減輕了行政機關領導的敵意也避免了給行政機關施加過重的負擔，同時還可以有效避免因行政機關首長確實無暇顧及所有本單位的行政訴訟都出庭應訴從而使該條規定淪為一紙空文狀況的發生。但是不得不說這種基于現實考量的妥協存在無法實現確立該條規定的初衷和把行政機關負責人出庭應訴的內涵被架空的危險。行政機關負責人一般來說是指該機關的法定代表人，副職一般是輔助正職首長辦公，正職首長具有法定職責和權威。在新行政訴訟法實施之初如果出于方便的考慮就將行政機關負責人的范圍擴大至副職首長，不但有損該條規定的威信，也可能會使行政機關負責人屢屢依據此條司法解釋以合法的形式派副職行政首長出庭應訴，進而導致行政機關負責人出庭應訴制度實施上變成行政機關“副”責人出庭應訴制度，使得行政機關負責人出庭應訴制度的初衷落空。

這絕非危言聳聽，事實上很多學者的相關實踐調查的研究成果也證明這一推斷。例如，武漢行政學院課題組的研究表明“雖然武漢市行政首長出庭應訴工作起步較早，但除洪山區外，多數區和市直部門行政首長出庭應訴率長期偏低，存在諸多不足之處”，其原因是“從行政首長出庭應訴制度的設計初衷看，行政首長一般應當出庭應訴；考慮到行政首長確有特殊事由無法出庭的，作出行政首長可以委托分管負責人出庭應訴的例外規定。由于缺乏對行政首長出庭應訴的剛性約束，導致例外條款逐漸成為慣例” 。除了武漢的行政機關首長出庭率較低外，浙江等省同樣存在類似的情況。2015 年 11 月 10 日《法制日報》就對浙江省的行政機關負責人出庭應訴情況作了專門的報道?！案鶕憬「呒壢嗣穹ㄔ旱慕y計，基層法院行政負責人出庭應訴情況比較理想。例如，諸暨法院、龍灣法院開庭審理的行政案件中，行政機關負責人出庭率分別達到 95.5% 和 96.4%?；鶎臃ㄔ旱谋桓嬷饕菂^縣政府部門和鄉鎮。但是，從對全省各級法院的分析來看，人民政府特別是地級市以上人民政府為被告的案件，行政機關負責人出庭應訴較少，多委托涉案領域職能部門的負責人出庭” 。筆者認為，在該制度實施之初，為了樹立此制度的威信，保證該制度真實有效，不應當隨意擴大行政機關負責人的范圍，應當嚴格限定行政機關負責人的范圍，并原則上要求所以較為重大的行政訴訟案件行政首長必須出庭，不得由副職代表參加，確有法定正當事由不能出庭的也應當采用書面委托協議委托行政機關副職出庭應訴并向法院說明情況。總之，要采取措施增加行政首長不出庭應訴的難度，督促其積極出庭應訴，避免此項制度剛一確立就陷入形式的窘境。

二、行政機關負責人出庭效果存疑

前面已經論述目前在行政訴訟中行政首長存在出庭應訴率較低的情況，為了避免行政機關負責人在行政訴訟中出庭應訴被完全架空，各地政府出臺了各種各樣的關于約束行政機關首長出庭應訴的文件，各地出臺的文件雖然各不相同，但是認真梳理其通過的各種規范性文件后不難發現各地對行政首長在行政訴訟中必須出庭應訴的規定一般有兩類，一是涉及本行政單位的社會影響較大案件；二是一年度中的第一起行政訴訟案件。涉及本行政單位的社會影響較大的案件行政首長必須出庭不難理解，但本行政單位一年度中的首起行政訴訟案件，不管其是否為重要行政首長都必須出庭就基本只具備象征意義了。有學者認為“所謂行政機關年度第一起行政訴訟案件，行政首長必須出庭應訴的強制性規定也缺乏法理依據，更多是一種形式主義與法制形象工程的表現” 。對于行政機關負責人出庭應訴制度行政機關不思如何把行政首長出庭應訴與不影響本行政單位的正常工作結合起來，反而更加注重形象工程的樹立，因此行政機關負責人出庭應訴制度的實際效果自然難逃質疑。筆者不禁要問行政機關負責人出庭應訴制度究竟是追求實質正義還是僅僅追求形式正義？如果行政機關負責人出庭應訴制度是追求形式正義，那么行政首長象征性出庭應訴便足以達到目的，但離試圖解決行政糾紛的目標還遠遠不夠。此外，即便不考慮行政首長只在少數特殊情況下才出庭的實際情況，就算在行政首長已經出庭的行政訴訟中，由于多數行政首長對法律不甚了解，對法庭中訴訟的程序和規則不熟悉，甚至對訴訟的行政行為的具體情況也未必清楚，此時行政首長出庭應訴除了表明行政機關的重視態度外還能起什么作用？而且行政首長是應當全程出庭還是僅僅在第一次開庭或者重要的幾次審理時出庭？全程出庭不現實，那么短暫的一次或者幾次出庭能起多大作用令人懷疑。如果行政首長不實際參與訴訟過程，僅僅作為一個看客出庭應訴，那么這種出庭應訴的制度是否還有存在的價值？對此，筆者認為除了要對行政首長在行政訴訟中可以不出庭應訴的情況作嚴格的限定外，行政首長在出庭的行政訴訟中也要作為實際的訴訟參加人積極應訴，而不能僅象征性的出庭，其他的一切訴訟事宜均交給律師或其他訴訟代理人。行政首長只有真正參與到訴訟中來才能夠知道行政機關行政行為的真實情況和行政相對人的實際訴求，這對行政機關工作情況的改善和行政相對人權益的保護才真正有效。

三、行政首長出庭應訴損害被告的訴訟權利

在訴訟案件中，一般情況下訴訟雙方可以自由選擇訴訟代理人并決定出庭與否，由法院居中裁判，只是不出庭可能會導致法院對自己做出不利判決。新《行政訴訟法》第3條第3款的規定損害了作為被告的行政機關的訴訟權利，這也是很多學者對新法不宜規定該制度的原因之一。選擇訴訟代理人是當事人的自主選擇權內容，在行政訴訟中被告是行政機關，訴訟當事人選擇出庭人員是當事人訴權的組成部分 。強行要求行政機關負責人親自出庭應訴有違基本的訴訟原理和行政組織法原理，既不利于行政機關合理安排自身活動，也不利于行政案件的處理 。

注釋：

焦克.關于行政機關負責人出庭應訴制度的思考.江南論壇.2016（1）.第42頁.

武漢行政學院課題組.對武漢市行政首長出庭應訴問題調查思考.武漢公安干部學院學報.2015（2）.第48頁.

王春.地級以上政府被告一把手鮮應訴.法制日報.2015年11月10日，第05版.

盧超.行政訴訟行政首長出庭應訴制度：司法政治學的視角.北方法學.2015（4）.第118頁.

王敬波.基于公共選擇理論分析《行政訴訟法》的修改.法學雜志.2015（3）.第37頁.

章志遠.行政機關負責人出庭應訴制度的法治意義解讀.中國法律評論.2014（4）.第148頁.