宅基地使用權變動的基本問題研究

徐可 孫一平 張思捷

摘 要 隨著生產力水平的提高，市場化經濟的逐步完善，宅基地的經濟價值日益凸顯。如何在經濟效益最大化且保留宅基地使用權人身屬性的情況下合理分配土地資源，使其滿足農民的住房需要，以及如何利用法律機制，與時俱進，使得宅基地使用權更好地反映我國政治經濟文化多方面的變化。我國國土面積廣闊，南北跨度長，地理因素必然會導致文化差異從而影響到各個地區關于宅基地使用權的操作規范的不同。在保障土地公有制的前提下，中國的宅基地立法需要從概念，理念，方向，路徑等方面進行深入研究。

關鍵詞 用益物權 宅基地使用權 人身屬性 財產權利

基金項目：本文系2018年自主創新研究基金本科生項目的部分成果，項目編號：2018-WF-B1-11。

作者簡介：徐可、孫一平、張思捷，武漢理工大學文法學院。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.105

三農問題向來是國家發展戰略中的重中之重，農民則是三農問題中的核心。而宅基地使用權是農民最重要的帶有人身屬性的財產權利之一，農村用于生產生活的房屋及其所依附的宅基地使用權是絕大多數農民的安身立命之本和基本生活保障的來源。但是由于諸多原因的影響，我國目前法律對于農村宅基地使用權的變動方式的管理方面存在缺位，使用權不可變動的性質和地上房屋可變動的性質在現實中存在的矛盾日益突出。近年來，對于農村宅基地使用權變動的問題，各界專家學者已經開展了大量的理論研究工作和田野調查小結。本文將對宅基地使用權進行簡單分析，以期提煉宅基地各項權益變動機制的研究方向。

一、宅基地使用權的理論研究

（一）現有的關于宅基地的法律規制

近年來，有關宅基地使用權的法律法規，規章規范性文件，政策紀律行業標準規范中有效文件有3624份，修正案106份 。

《中華人民共和國物權法》 的第十三章中對宅基地使用權這種較為特殊的用益物權進行了宏觀且抽象的四條規定，大體涵蓋了對宅基地的占有和使用的權益，滅失后在程序上的處理方法，以及宅基地使用權的取得，行使，轉讓幾個方面。

在《中華人民共和國土地管理法》（2004年） 中規定的第六十二條對一戶一宅制度進行了確認，對每戶宅基地的面積大小進行了標準限制，同時對審批手續也有了規范，其中第四款明確規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”本項條款對宅基地使用權的人身屬性再次進行了確認。

《中華人民共和國擔保法》 中規定宅基地的土地使用權不可以進行抵押。

（二）宅基地使用權的特征

宅基地使用權概念最早出現于上個世紀六十年代。經過幾十年的法制演進，關于宅基地使用權的制度內容逐漸得到完善。與此同時學者對宅基地使用權的特征也進行了大量的研究。

學界對宅基地使用權特征的研究主要形成了以下幾種觀點：

1.三屬性說。高富平認為，宅基地使用權具有長期占有性、可繼承性和隨房轉讓性，但是其用途受管制。 （例如繼承、買賣、擔保、入股、租賃等用途）。而王利明則認為，宅基地使用權具有農村集體成員的身份屬性，是對集體土地的用益物權，并且數量受到限制（例如一戶一宅制度）。

2.五屬性說。劉俊認為除身份性、無償性、從屬性之外，還包括行使權利時主體應當以戶為單位、宅基地使用權面積享有依據要求規定等方面的平等性。 （例如以戶為單位獲取宅基地，以人口多少為基準劃定宅基地面積大小）。

3.六屬性說。汪淵智、李永格認為，宅基地使用權具有嚴格的身份性，無償的使用性，永久的使用性，從屬性，范圍的嚴格限制性。 筆者并不贊同這一觀點，永久的使用性說法過于絕對，當宅基地使用權人不具備相應條件時，應當在房屋滅失，毀損或者無法正常使用等情況下，向相應組織返還該項具有人身性質的權利。

綜上，筆者認為，宅基地使用權應當具有人身性，從屬性和可繼承性。

二、宅基地使用權變動的方式選擇

各地的積極實踐探索：針對當前農村宅基地管理方面所產生的矛盾，部分省市對農村宅基地使用權的變動進行了積極的嘗試，例如根據1999年修訂的臺灣地區“民法”第425條之1、第449條之2的規定，土地與房屋所有權因買賣而不屬于同一權利主體時，則推定房屋所有權人與土地所有權人存在土地租賃關系，系為法定租賃權關系，房屋所有權人享有土地的法定租賃權；廣東省開始了宅基地使用權變動改革的探索，相關政策中規定：對符合法定宅基地面積標準的“一戶一宅”，其轉讓、出租的流轉收益歸該農戶所有。由此可見，宅基地使用權已經不僅僅限于身份性質的用益物權，而是可以進入市場的權利。在市場化經濟的趨勢下，宅基地使用權依法進行變動，已成為我國法律在與宅基地有關的問題中的一個不可回避的問題。

為了解決宅基地使用權變動的根本問題，學界進行了廣泛的討論，主要有以下觀點：

1.部分學者主張將現有的農村集體土地全部分配給農民個人所有，使農民獲得最完整的土地所有權，從而從根本上切實保護農民土地權益免遭各方侵害。 筆者對此觀點存在異議，承認土地私有是從根本上違背了社會主義公有制的屬性，不利于社會主義事業的健康發展。

2.部分學者主張將城市土地制度改革的經驗進行復制，對農村集體所有制國有化。同時考慮到農民的特殊身份，應當享有的特殊權利和城市與農村之間社會環境的差別，賦予農民對農業用地的永久承包權和對宅基地的永久使用權。此觀點維護了社會主義公有制的本質屬性，但是過于教條，在現實農村中復雜的情況較多，不利于農村土地的合理使用。

3.部分學者主張宅基地使用權作價入股以本村為單位組建開發公司，該開發公司通過與集體經濟組織達成合意，取得宅基地使用權進行開發、建設，無需通過政府。而其他集體經濟組織成員以其宅基地使用權入股，獲得其“股份”對應比例的宅基地面積的住宅面積以及依原房屋的用途獲取相應的商業面積。

筆者認為，宅基地使用權既然已經進入了市場經濟的范圍就應當制定相應的法律法規對其進行完善，在保障公有制為主題的大前提下，集體經濟組織應當做到符合擁有宅基地條件的每戶都能享受到合法權益，但是不需要宅基地作為住宅使用并且原宅基地上的建筑已毀損時，集體經濟組織應當將其收回，同時，允許合理的利用宅基地使用權謀取利益，提高農民的生活水平。實現共同富裕。

三、宅基地使用權變動實地田野調查

為了獲得更為直觀可靠的數據，特成立了項目小組，進行了相關問卷調查。涉及湖北省、甘肅省、內蒙古自治區、河南省等五十多村莊的村民，切實詢問了當地宅基地使用權變動情況。小組立足于現實，將一切改革深入群眾，扎根群眾，從農村宅基地使用現狀出發，發現問題，解決問題。我們從問卷中選取了幾個值得討論的問題，以下是統計得到的結果：

1.是如何獲得宅基地的？繼承（74.28%）、分配（25.71%）、購買（0）、抵債（0）。

2.是否在城鎮買房？是（68.57%）、否（31.42%）。

3.家中是否有閑置宅基地？有（5.71%）、沒有（88.57%）。

4.未來是否會出售宅基地？會（48.57%）、不會（45.71）。

5.在本村宅基地有出售的情況嗎？很多（0）、有一些（20%）、沒有（80%）。

6.在本村宅基地有出租的情況嗎？很多（0）、有一些（62.85%）、沒有（37.14%）。

7.是否愿意用宅基地申請抵押貸款？愿意（42.85%）、不愿意（51.43%）。

8.如果可獲得更高收入，會參與宅基地流轉嗎？會（85.71%）、不會（8.57%）、持觀望態度（5.71%）。

9.是否清楚宅基地的法律地位？很清楚（60%）、比較清楚（8.57%）、不清楚（25.71%）。

10.了解農村宅基地改革嗎？很了解（42.85%）、比較了解（34.29%）、不了解（22.85%）。

通過分析這些樣本數據，不難看出，宅基地使用權的流轉在現實生活中已經出現，但規范性不強，主要依靠多年的習慣和經驗，導致了諸多矛盾與沖突，因此其相關立法是必要且緊迫的，改革工作也勢在必行。

當下農村現狀主要是在沒有立法歸置和保護的情況下，按照村內的習慣和經驗自由處分宅基地使用權，這其中有一些相安無事，有一些發生了糾紛，卻苦于沒有符合當下情況的法律適用而難以解決。隨著時間的推移，經濟的發展和社會的進步，原本存在較少的矛盾日趨突顯，各式新型問題也逐漸產生增多。如若再沒有相應的法律規范來填補現下的管理空缺，很有可能問題愈演愈烈，造成更大的集體性物質精神損失。

四、宅基地使用權變動的立法建議

有關于宅基地使用權的立法應當是來源于現實，從實踐中提取寶貴經驗，為解決現實問題而生，而不是站在立法之法的角度，在象牙塔中幻想出一部適用性強，文字又很簡練的法律。也正因如此，才出現了宅基地歸公，房屋建筑歸私這樣無法解決的情況，這與我們常識中的房隨地走，地隨房走的傳統法律觀念大相徑庭，這種矛盾日益加劇，同時宅基地使用權的資本化與土地公有制的屬性也產生了矛盾，這亟待我們法律工作者去解決。

對于宅基地使用權的變動，從當下現實問題出發，提出一些建議：

（一）宅基地使用權的立法應當體現農民的意志

農民是宅基地使用權的主體，宅基地關乎農民的生活水平，也是農村的發展之本。在不違背法律法規和公序良俗的前提下，他們的需求應當置于首位。

（二）宅基地使用權的立法應當順應經濟市場化的潮流

宅基地使用權的資本化是不可逆轉的趨勢，如何能夠在資本化的過程中最大限度地保護農民的利益是應當考慮的首要問題。農民是我國不可忽視的廣泛群體，要切實維護農民的合法權益，保障農業生產，有助于社會穩定與人民團結，維護國家長治久安。

（三）宅基地使用權的立法應當是現實生活中的法律

宅基地使用權的立法應該是接地氣的，各地各村經濟發展程度不同，在制定的過程中應該考慮到基層組織實施的難易程度。

（四）宅基地使用權的立法應當是為尋求合理系統的依據

農村宅基地使用繼承規范性不強，主要依靠各地的多年的習慣與經驗，應整合實踐生活中的做法并優化，以此規制亂象。同時兼顧人情常理，提高宅基地使用效率。

關于農村宅基地使用權的變動，法律工作者要立足于當下實踐，為民解惑，為民立法，讓宅基地的相關權利跟上時代的步伐，共同進步，得到保障。

注釋：

http：//www.lawyee.org/PubPage/List？PageID=20&SearchStr;=%E5%AE%85%E5%9F%BA%E5%9C%B0&ColumnName;=keyword，訪問時間：2018年10月9日.

《中華人民共和國物權法》第一百五十二條 宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。第一百五十三條 宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。第一百五十四條 宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地。第一百五十五條 已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者注銷登記。

《中華人民共和國土地管理法》（2004年）第六十二條 農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。

《中華人民共和國擔保法》第三十七條 下列財產不得抵押：（一）土地所有權；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第（五）項、第三十六條第三款規定的除外；（三）學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施；（四）所有權、使用權不明或者有爭議的財產；（五）依法被查封、扣押、監管的財產；（六）依法不得抵押的其他財產。

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