“因人立法”：《臨時約法》的缺陷之一

摘 要 “因人立法”是《臨時約法》的缺陷之一，具體則表現在變總統制為責任內閣制與嚴格限制大總統權力兩方面。以孫中山為首的革命黨人的出發點雖然是預防袁世凱專制，但結果卻是袁世凱逐漸視《臨時約法》為具文，不僅沒有限制住袁世凱，反而使得民初政治運作機制困難重重，使中國人嘗試共和的政治實踐蒙上了陰影。

關鍵詞 《臨時約法》 因人立法 袁世凱 孫中山

作者簡介：白辰宇，濟寧育才中學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.111

清帝遜位后，以孫中山、黃興等革命黨人為首的南京臨時政府頒布了《中華民國臨時約法》。此約法以根本大法的形式，確立了民國的立憲共和政體，具有進步性，其功績不可磨滅。但不容否認的是，《臨時約法》也存在諸多缺陷，較為突出的便是“因人立法”，即革命派試圖以《臨時約法》預防袁世凱專制，具體則表現在變總統制為責任內閣制與嚴格限制大總統權力兩方面。學界對此問題有不少探討，但對于如何結合民初政治形勢的變化，尚有深入空間。 本文擬以《臨時約法》的具體條文與民初政治實踐相結合，探討《臨時約法》的“因人立法”缺陷及其影響。

一、從總統制變為責任內閣制

《臨時約法》規定中華民國實行責任內閣制，這一點帶有明顯的“因人立法”色彩。

孫中山早在創立興中會時就有模仿美國，在中國實行總統共和制的想法。1911年12月，孫中山從海外歸來，革命領袖匯聚一堂，討論如何組織革命政府。宋教仁建議采用責任內閣制，對此，孫中山明確表示反對，他說，“內閣制乃平時不使元首當政治之沖，故以總理對國會負責，斷非此非常時代所宜。吾人不能對于惟一置信推舉之人，而復設防制之之法度。余亦不肯徇諸人之意見，自居于神圣贅疣，以誤革命之大計。” 孫中山反對責任內閣制，意在掌握大權。結果，孫中山的意見占據上風。1912年1月1日，南京臨時政府成立，確立了總統制共和制政體。宋教仁依然堅持己見，并未放棄在中國實行責任內閣制的夢想。

但革命形勢很快發生了變化。隨著2月12日清帝的遜位，袁世凱實際掌握了大權。采用何種方式預防袁世凱專制甚至帝制自為，成為革命派首先考慮的問題。為此，孫中山提出了讓位于袁世凱的諸多條件，例如要求袁世凱在南京就職、宣誓效忠民國等等，最為重要的是在法律層面，《臨時約法》將總統制改為責任內閣制。如此一來，“在臨時約法之下，大總統僅一不負實際政治責任之元首” 。袁世凱將成為傀儡，故而無法危害民國。

革命派之所以變總統制為責任內閣制，亦可從1913年孫中山的一次演講中窺見一斑。他說：“內閣制度為內閣負完全責任。內閣差〔若〕有不善之行為，人民可以推倒之，另行組織內閣。總統制度為總統擔負任〔責任〕。不但有皇帝性質，其權力且在英，德諸立憲國帝皇之上”。 在此，孫中山反而認為總統制權力太大，有可能危害民國。對比他在1911年12月強烈要求實行總統制，可謂判若兩人。“因人立法”令《臨時約法》的權威性受到質疑。

二、嚴格限制大總統權力

革命派為了限制臨時大總統袁世凱的權力，改變了原先的政體設計，以責任內閣制代替總統制，賦予了參議院以更多的權力，這就導致行政權與立法權的失衡。

《臨時約法》第三十條規定，“臨時大總統代表臨時政府，總攬政務、公布法律”，這看似賦予了大總統非常大的權力，實質卻限制了大總統的種種權力，因為大總統若是任命國務員及外交大使、公使，還需要征求參議院的同意。 臨時大總統任免官員本是屬于行政事務的，但是要經參議院同意以后方可生效。《臨時約法》賦予參議院的這項“同意權”破壞了權力之間的制衡關系，從而影響到了國家機構的正常運轉，自其頒布起就廣受非議。

《臨時約法》第四十四條規定，“國務員輔佐臨時大總統負其責任”，以此條觀之，國務員當隸屬于大總統。但為了防止袁世凱濫用權力，又在第四十五條規定，“國務員于臨時大總統提出法律案、公布法律，及發布命令時，須副署之”。如此一來，《臨時約法》又賦予了國務員“副署權”。兩者頗有矛盾。若是國務員只是輔佐大總統，大總統自然是最高權力中樞。但是政治運行乃是通過各行政部門來施行，若是國務總理擁有“副署權”，自然就可掌握實際權力，完全有可能架空大總統權力。總統和國務院的關系不甚明確，如此一來，總統可以要求國務院處于輔佐和從屬地位，國務院也可以利用自己的“副署權”將總統架空，非常容易在高層內部引發政治爭執，譬如民初的“府院之爭”就是一種典型表現。

但革命黨人依然堅持《臨時約法》的種種規定，1912年6月，革命黨人承認：“民國約法，采法國制，參議院為最高之機關，而國務院為責任之主體……其實權在國務院之手。” 革命黨人主張學習法國，內閣掌握實權，又利用國會牽制大總統，使得大總統“有名無實”，但現實卻是袁世凱大權在握。革命黨人無視現實，使得法律規定與現實政治無法調和，加劇了民初的政治實踐的困難。

三、政治實踐與困境

雖然《臨時約法》針對袁世凱設置了限制條款，但從政治實踐來看，這些法律條文并沒有什么效力。因為在現實政治斗爭中，說到底，實力才是最重要的因素。袁世凱掌握槍桿子，手腕又高明，僅僅憑借一些法律條文是無法限制住袁世凱的。

首先，面對革命黨人的層層防制，袁世凱的表現卻“綽綽乎游刃有余”。 二次革命之前，袁世凱利用反對革命派的各種政治勢力來制約革命派，以便居中操縱。二次革命后，袁世凱又利用武力鎮壓革命，《臨時約法》更不能限制袁世凱了。1914年5月，袁世凱公然廢除《臨時約法》，頒布新的袁記約法，徹底宣告了革命黨人在法律層面限制袁世凱的失敗。

其次，民初持續不斷的政治紛爭，其原因固然復雜，但《臨時約法》在制度設計上“因人立法”也是重要因素之一。一方面，立法與行政不能互相制約，導致大總統與參議院（后為國會）之間極易發生爭執；另一方面，總統與內閣的權限不清，極易導致“府院之爭”。比如1912年唐紹儀與袁世凱之間、1917年段祺瑞與黎元洪之間，因“府院之爭”而關系破裂，掀起軒然大波。

“因人立法”是失敗的，革命黨人并沒有達到限制政治強人的目的。他們試圖限制大總統權力，但又忽視了行政機關能否有所作為；他們太過強調立法權對行政權的牽制，但又沒有注意兩者還須平衡。他們對袁世凱猜疑防備，看不到袁氏尚有穩定政局的一面。凡事過猶不及。法律上的“因人設法”往往是政治勢力的不平衡的產物，最終的結果往往一家獨大。革命黨人在二次革命中的遭遇就是如此。

四、結語

《臨時約法》是民國初年的根本大法，但卻有明顯的“因人立法”色彩，它將總統制變為內閣制，嚴格限制大總統的權力。但通過民初的政治實踐證明，因人立法并不能有效限制袁世凱，反而給予袁世凱不少政治借口，贏得不少保守政治勢力的同情與支持。《臨時約法》的“因人設法”，革命派的出發點固然是保衛共和政體，但卻不可取，反映了革命黨人在政治上的不成熟 。《臨時約法》的這一缺陷，在今日歷史和法律研究中仍具有較高價值，值得我們注意與反思。

注釋：

比較有代表性的論文，可參看楊天宏.論《臨時約法》對民國政體的設計規劃.近代史研究.1998（1）、劉篤才.《臨時約法》“因人立法”說辯正.法學研究.2002（5）、張學繼.再論《臨時約法》的“因人立法”問題——兼與劉篤才教授商榷.社會科學論壇.2006（3）、張學繼.從法理視角論《中華民國臨時約法》的缺陷.杭州師范大學學報（社會科學版）.2014（3）.等等。

胡漢民.胡漢民自傳.中華書局.2016年版.第95頁.

錢端升，等.民國政制史（上）.上海人民出版社.2011年版.第16頁.

孫中山.在神戶國民黨交通部歡迎會的演說（1913年3月13日）//孫中山全集（第3卷）.中華書局.1984年版.第44頁.

中華民國臨時約法案（1912年3月9日）//張國福選編.參議院議事錄·參議院議決案匯編.北京大學出版社.1989年版.第25-31頁.后面引用《臨時約法》原文，都出自此，不再一一注明。

中國同盟會本部通告各支部唐紹儀出京原因電（1912年6月）//朱宗震、楊光輝.民初政爭與二次革命（上冊）.上海人民出版社.1983年版.第54頁.

黃遠庸.遁甲術專門之袁總統//遠生遺著（上冊）：卷一.商務印書館.1984年增補版.第6頁.

后來楊度就借口民初嘗試共和的種種失敗，主張袁世凱稱帝以挽救危局，參見楊度.君憲救國論（1915年4月）//劉晴波主編.楊度集（2）.湖南人民出版社.2008年版.第577-578頁.