單一渠道到多元化籌資的變遷
——新中國社會保險史話之八

古鉞

資金是社會保障制度運行的物質基礎。近70 年，我國社會保險籌資規模呈幾何級數擴張，籌資結構也發生了巨大變化。

早期的單一供款渠道

1951 年始建的勞動保險制度，資金完全來自企業供款，各企業除按規定直接支付有關勞動保險待遇外，還要按職工工資總額的3%繳納勞動保險金，而且明確規定這項資金“不得在工人與職員工資內扣除，并不得向工人與職員另行征收”。這種企業單方繳費的政策，與1922 年中國勞動組合書記部頒布的《勞動法案大綱》、1931 年《中華蘇維埃共和國勞動法》的思想一脈相承。大約同期建立的公職人員退休、公費醫療等制度，資金來源于各級政府財政預算。一直到80 年代，城市職工保障制度都實行單一渠道籌資，沒有規定個人繳費，這與當時工資水平很低有關（50 年代初中期許多公職人員尚實行供給制），也反映了那時對社會保障性質的認知水平——勞動保險有一定的基金統籌功能，但總體上是作為一項職工福利制度來安排的；公職人員的保障資金雖由政府提供，但屬于“雇主責任”的設計邏輯和保障模式。

50 年代在農村起步建立了五保供養制度，實行人民公社三級管理體制后，五保資金從生產隊可分配總收入中扣留2%～3%的公益金獲得。而此時初興的農村合作醫療也從農業合作社公益金中提取15%～20%，同時由農民自愿繳納小額“保健費”（最少的只有每人每年二角錢），再加上村醫的部分醫療業務收入；70 年代末頒行的《農村合作醫療章程》，明確合作醫療基金由參合個人和集體（公益金）籌集，有二元籌資的性狀，但要求隨著集體經濟發展逐步擴大集體負擔部分。這一時期，無論五保供養還是老農合，都是村級范圍的集體互助制度，集體經濟組織是資金的主要提供者。

改革開放初期開始個人繳費

改革開放后，按照經濟體制改革的方向，以城市為重點、以搞活企業為中心陸續重建、新建了一系列社會保險制度。與籌資有關的探索和突破，發端于80 年代初，定型于90 年代末。

1983 年秋，勞動部保險福利司會同中國勞動學會在鄭州召開了一次理論研討會，重要議題之一是社會保險基金的籌集，首次提出由國家、集體、個人各方共擔責任的理念。1986 年，指導企業勞動用工制度改革的國務院77 號文件將理論轉化為政策，規定勞動合同制工人退休養老實行社會保險制度，退休養老基金由3 部分構成——企業按勞動合同制工人工資總額的15%左右繳納，勞動合同制工人按不超過本人標準工資的3%繳納，退休養老金不敷使用時，國家給予適當補助。這項政策當時雖然只是在勞動合同制工人范圍施行，但大大突破了《勞動保險條例》單一渠道籌資的局限，為以后在更大范圍實行社會保險多元化籌資開辟了道路。同時實行的企業職工待業保險制度，沒有要求個人繳費，只規定了企業繳費義務，但也預留了地方財政補貼的籌資渠道。

1991 年，國務院發布33 號文，明確提出要改變養老保險完全由國家、企業包下來的辦法，實行國家、企業、個人三方共同負擔；職工個人也要繳納一定的費用，繳費標準開始時可不超過本人標準工資的3%，以后隨著經濟發展和職工工資調整逐步提高。與此同時，各地也探索了企業職工大病醫療統籌制度，1992 年勞動部印發《關于試行職工大病醫療費用社會統籌的意見》，在籌資上除了企業在福利基金中提取一部分外，規定“個人適當繳納一部分或看病時自負一部分費用”。這一時期，社會保險多渠道籌資的思路逐漸成型。

1993 年黨的十四屆三中全會總結實踐經驗，明確“城鎮職工養老和醫療保險金由單位和個人共同負擔，實行社會統籌和個人賬戶相結合”。1995 年施行的勞動法，把職工社會保險劃分為養老、醫療、工傷、失業、生育5 個項目，規定用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費，首次以法律形式明確了雙方的義務。

90 年代中后期，職工社會保險的籌資結構乃至籌資標準逐漸清晰。1994 年職工醫療保險制度改革“兩江試點”，明確醫保籌資中單位繳費比例一般不超過10%，個人繳費從1%起步并隨工資增長逐步提高。1997 年國務院統一企業職工基本養老保險制度的26 號文件，明確企業費率一般不得超過20%，個人繳費當年不得低于4%，從1998 年起每兩年提高1 個百分點，最終達到8%。1999 年頒布《失業保險條例》，也突破原來企業單方供款的局限，規定企事業單位按工資總額的2%繳費，職工按本人工資的1%繳費，同時保留了財政補貼渠道。

90 年代初中期，農村社會養老保險（老農保）一度搞得熱火朝天，但絕大多數是以村級為單位搞“工農一體化養老保險”，資金上采取以工補農的辦法；對承包土地務農的農民則以個人繳費為主、集體經濟適當補助，在集體經濟供款能力較弱的地區，老農保難以建立和維持。而老農合，此時因集體經濟組織公益金渠道阻塞等原因而進入衰落期。

這一時期社會保險籌資出現了兩種發展態勢：在城鎮職工范圍，籌資渠道拓展，核心政策是養老、醫療、失業實行個人繳費，凸顯了個人責任和互濟原則；而在農村地區，單純由個人繳費的老農合、老農保則因持續供款能力不足而陷入低谷。

世紀之交開始大規模財政資金投入

世紀之交實行“兩個確保”，特別是確保企業離退休人員基本養老金按時足額發放，成為職工社會保險供款機制再度變革的“觸發器”。1998 年國務院決定，對確保發放確有資金困難的地區，中央財政借款給地方，當年就安排了20 億元資金。1999 年，隨著各地確保當期養老金發放的資金壓力進一步加大，還新增了補發歷史拖欠的任務，國務院又決定把“借款”改為專項轉移支付，中央財政對中西部地區和老工業基地的養老保險資金缺口給予補助。此后，這一制度逐步定型，包含項目除了養老保險基金收支缺口外，還有全國統一調整基本養老金待遇的補助以及實施專項政策規定的補助（如礦山資源枯竭城市的養老保險）等。1998—2002 年，中央財政用于這方面的專項補助合計1200 多億元，同時，地方政府也向本地企業職工基本養老保險基金補助150 多億元。2008—2011 年間，中央又安排專項補助資金或采取以獎代補方式，在全國范圍集中解決了三大歷史遺留問題——530 多萬未參保集體企業已退休人員（包括“五七工”“家屬工”）納入企業職工養老保險，關閉破產企業退休人員和困難企業職工1031 萬人參加職工醫療保險，312 萬“老工傷”納入工傷保險統籌管理。2018 年，各級政府對城鎮職工社會保險基金的補貼總額近1 萬億元。

進入新世紀，社會保險領域的重大突進是向農村和城鎮非從業居民擴展制度，先后建立了新農合、城鎮居民醫保（后合并為城鄉居民基本醫保）、新農保、城居保（后合并為城鄉居民基本養老保險）制度，都改變了單純個人供款模式，確定了個人繳費、政府補助、集體經濟組織或其他經濟社會組織資助的籌資渠道，其中政府補助占大頭，成為牽引這些自愿參保的制度快速發展普及的主要動力。對居民醫保，補助標準從最初的每人每年不少于10 元提高到現今的不低于520 元，居民繳費標準不少于250 元；對居民養老保險實行繳費補貼和政府直接支付基礎養老金的“兩頭補”方式。2018 年，全國各級政府對居民養老、醫保的補助總額近8000 億元。

財政資金投入是一個重大變革，不僅拓寬了社會保險基金的籌資渠道，也促進了政府職能轉變，使各級政府進一步明確和踐行了建立完善社會保障體系的責任。

為明天籌資

預見到21 世紀我國將面臨的人口老齡化的嚴峻挑戰，中央決策建立戰略儲備性的全國社會保障基金，2000 年中央財政向社保基金會撥付了第一筆200 億元款項。此后，由中央財政直接撥款、彩票公益金收入提取一定比例、國有大中型企業境外上市募集資金提取一定比例等籌資渠道構成的全國社保基金逐年壯大，如今權益資產已超過1.8 萬億元，其中大部分來自投資收益，成為應對未來財務風險的一個“壓艙石”。

黨的十八大后，中央又作出兩項重大決策：一是2015 年國務院頒布《基本養老保險基金投資管理辦法》，對各地積累的基本養老保險結余基金，按照市場化、多元化、專業化原則統一投資運營。至2018 年底，已歸集到賬各地委托投資資金6000 多億元，盡管還只占全國結存基金的一小部分，但為社會保險開辟了基金保值增值的一條新路。二是2017 年國務院發布《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，除另有規定外，所有中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構統一按國有股權的10%劃轉資金，可望進一步增強戰略儲備實力。

這些籌資是為明天所行的未雨綢繆之舉，是為社會保障制度可持續發展所作的戰略預置，展現出決策者的高遠視角和功成不必在我的開闊胸襟。

我國社會保險的籌資，從單一渠道發展為多渠道并流，從應當前之急發展到與為未來儲備相結合，契合社會保障的發展規律，是長期保障和改善民生的重要制度和機制建設。