以降費促改革：社保征收走向統一化和法制化

文／房連泉

近兩年，黨中央、國務院高度重視社保降費問題。習近平總書記多次在重要講話中強調，“要加大減稅降費力度，讓企業輕裝上陣”。今年4 月，國務院印發《降低社會保險費率綜合方案》，自5 月1 日起全國范圍內大規模的養老保險降費政策開始實施。在為企業減負和經濟發展帶來利好的同時，降費后社保的財務問題也引起了社會普遍關注。如何保障社保收支平衡，實現長期可持續發展，是當前社保改革面臨的一項重要戰略任務。筆者認為，應以此次降費為改革契機，促進社保征收體制走向統一化和法制化。

坐實費基、擴大社保覆蓋面，應對基金收入下降的風險

此次社保降費將采取“雙降”政策，即一方面企業繳納養老保險費率下降4 個百分點，另一方面采用新的繳費工資基數政策。如果采取單純的降費政策，沒有配合其他補充措施，養老保險基金收入水平勢必面臨下降壓力。以2019 年為例，假如城鎮職工基本養老保險降費4 個百分點，則當年基金征繳收入預計減少5000 億—6000 億元左右；此外，采用全口徑城鎮單位就業人員平均工資作為繳費基數，也將使部分參保者的最低繳費額下降20%左右?？梢?，降費政策的減負效果是非常顯著的。撇開其他因素，保持基金收支平衡的根本出路在于制度內增收，即通過稅務征收來坐實費基，并擴大繳費人群覆蓋面，用以抵消降費帶來的收入下降。理想的局面是：通過“一降一增”（降低費率，增加繳費基數），保持基金收入規模不變，企業負擔總體也不變?？梢哉f，社保降費的兩個前提條件是：坐實費基和擴大覆蓋面。

第一，稅費同征，規范社保繳費基數。2018 年國務院出臺將社保費轉交稅務部門征收的政策，計劃從2019 開始逐步推行。從目前的征管環境看，稅務部門已具備了將個人所得稅和社保費同步征收的現實條件。將個稅和社保費同征，一方面可以將兩項稅費信息進行比對，核實社保繳費基數；另一方面，社保費按月進行實時征收，有利于更準確地掌握參保者收入信息，及時跟蹤個人繳費狀況的變化，減少征收手續上的麻煩和管理成本。對于中小企業普遍擔心的稅務征收后負擔加重的預期，應加強政策宣傳和輿論引導：改革后企業實際費負不變，發生的變化為結構性調整（即費率下降和繳費基數坐實）。因此，社保征收體制改革后，需要在全國范圍內建立法制化的征收環境，引導形成人人參加社保、如實按收入繳納社保費的良好社會氛圍。

第二，擴大社保覆蓋面，涵養社保費源。從稅收的拉弗曲線原理講，社保費負下降后有利于涵養費源，形成收入常態增長的良性循環。長遠看，擴大參保覆蓋面和繳費人口規模，是增強社保財務可持續性的根本保障。從人口就業結構看，社保增收仍有較大空間。一方面，城鎮就業人口中仍有相當一部分群體未加入養老保險制度。根據人社部統計公報和中國統計年鑒的數據分析，2017 年全國養老保險在職參保人口占城鎮就業人口（4.2 億）的比例為61%左右。剔除可以自愿參保的就業群體（近1 億的城鎮個體就業人員和靈活就業人員），估計全國仍有7000 萬城鎮就業人口未加入制度。另一方面，如上所述，制度內參保人口仍存在著相當一部分人群中斷繳費的情況，估計為10%左右。如果這兩部分群體都加入進來，社保繳費水平仍有望進一步降低。從實際情況看，未加入社保的群體多為中小企業雇員、靈活就業人口和個體自雇者，其中包括大量新興就業形態下的非典型就業人員，例如從事互聯網、平臺經濟、快遞服務等行業的人員。社保門檻高、成本負擔重是這部分群體不愿加入的主要原因。以2017 年的最低養老保險繳費基數為例，全國平均數字為：城鎮單位在崗職工平均76121×60%=45672 元，與當年私營單位就業人員平均工資（45761 元）近乎持平。也就是說全國私營企業即使按最低繳費基數進行繳費，費基也是接近坐實的，說明私企的社保繳費負擔確實很重。尤其是對大部分小微企業來說，普遍存在著收入水平低于社保最低繳費基數、繳費水平被“拉高”的情況。因此，有效的社保降費政策不僅僅是降低費率，還應調低最低繳費基準，這樣才能保障中小企業費負有實質性下降。

推進中央調劑制度，加快實現全國統籌，應對社保降費的地區差異問題

由于統籌層次低，地區間基本養老保險財務失衡的情況非常明顯，社保降費過程中各個省份面臨的壓力也是不同的。大致分3 類情況：一是對基金結余量較大的省份來說，例如廣東、北京等八九個東部沿海省份，費率下降雖然會影響當期收入，但收支仍有較大結余。由于人口結構較為年輕，經濟發展和收入水平較高，這些省份的社保增收潛力也較大，降費的沖擊較小；二是對目前基金結余量較小，收支基本平衡的省份來說，例如部分東部和中西部省份，降費可能會使社保盈余形勢發生變化，籌資壓力增大；第三類是目前收支壓力較大（處于收不抵支狀態）的七八個省份，這些省份人口結構老化、支出負擔重，目前社保征收率已經處于高位，可挖掘的基金增收空間受限。上述3 類地區間社保降費的結構性矛盾是比較突出的，即越是經濟落后和社保財務狀況差的地區，降費壓力越大；越是經濟發達和財務狀況好的地區，降費影響越小。應對地區間社保失衡矛盾的根本出路在于實現全國統籌，通過全國一盤棋，基金調劑使用乃至統收統支，才能解決部分地區社保缺口不斷加大的問題。

第一，推進中央調劑制度，緩解部分地區收支壓力。從2018 年開始，國家開始推行基本養老保險基金中央調劑制度，從各地區調劑3%比例的繳費收入，建立中央調劑基金，用于全國調配。2019 年，中央調劑金的比例提升到3.5%。中央調劑金起到了顯著的地區間基金轉移支付效果，有力緩解了部分地區的當期養老金支付負擔。據中國社科院社會保障實驗室測算，2019 年全國籌集中央調劑金總額預計為7000億元左右，人均年撥付額約6700 元，占當年人均養老金支出的20%左右。其中，全國有11 個省份為凈貢獻者，即基金上解額大于獲得的撥付額，這11 個省份的凈貢獻額合計為1680 億元；其余21 個省級統籌單位（包括新疆建設兵團）為受益省份。概括起來講，中央調劑金起到了再分配效果，一端是作為最大貢獻者的廣東和北京兩地，另一端是作為最大受益方的東北三省和部分中西部省份。實施中央調劑金制度后，廣東和北京的當年結余額減少了30%以上；而在東北三省，經過調劑金補差后，當期收支缺口減少50%上下。中央調劑金制度的出臺是深化養老保險制度改革的一項關鍵性措施，社保降費政策進一步推進全國統籌，應以調劑制度為起點，制定時間表，逐年提高調劑比例（例如每年提高1 個百分點），最終向全國統籌過渡。

第二，統一養老保險繳費政策，在實現省級統籌基礎上加快走向全國統一。目前，全國各地在基本養老保險的繳費率和繳費基數等政策上還存在著諸多不一致，形成政策碎片，使統一的降費措施出臺面臨困難。從建立公平的社保制度和地區競爭環境出發，一體化的社保政策是改革的必然要求。2018 年國務院出臺的《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》指出，“要完善省級統籌制度，各省在統一基本養老保險制度、繳費政策、待遇政策、基金使用、基金預算和經辦管理的基礎上，推進養老保險基金統收統支工作；同時抓緊制定養老保險全國統籌的時間表、路線圖?！?019 年國務院在《降低社會保險費率綜合方案》中進一步提出，要在2020 年底前實現企業職工基本養老保險基金省級統收統支。針對各地費率不統一的情況，人社部、財政部、稅務總局和國家醫保局4 部門在聯合發布的《關于貫徹落實〈降低社會保險費率綜合方案〉的通知》中指出，“各地企業職工基本養老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法。省內單位繳費比例不統一的，高于16%的地市可降至16%；低于16%的，要研究提出過渡辦法。”以上政策的出臺對省級統籌提出了明確的時間表和任務要求，在下一步的政策執行過程中，應克服地方利益和各方矛盾沖突，不折不扣地加以落實，并盡快制定走向全國統籌的改革措施。

加快制度改革步伐，提升精算平衡能力，促進社保財務可持續發展

降費形勢對未來社保制度的收支平衡能力提出了更高要求，養老保險的財務精算平衡有賴于各項參數的合理設計和密切配合。當前基本養老保險運行參數還存在著諸多不合理之處，例如退休年齡低、繳費年限少、待遇指數化機制尚未建立以及缺乏財務調整機制等，應盡快出臺相應的改革方案加以改進。一是盡快出臺延遲退休年齡的方案。延遲退休是減緩中長期內支付壓力的一項必要措施，盡早實施延遲退休方案既是養老保險制度改革的需要，也是適應老齡化社會下就業形勢變化的需要。二是推進基本養老保險基金投資。目前地方基本養老保險基金的委托投資已經啟動，但投資規模和進程還有待提升；同時，應加快劃轉國有資本，充實全國社會保障基金，為應對未來的支付高峰提供事先的儲備，必要時啟動支付程序。三是完善精算制度，引入財務動態調整機制。當前，應從延長最低繳費年限，明確個人賬戶記賬利率，改革養老金計發辦法以及出臺待遇指數化調整政策等方面，建立健全基本的制度運行規則；在此基礎上，再著手引入長期的財務自動調節機制，實現制度收支的精算平衡。