何以實現“在地老化”？

文／郭愛妹

養老服務“難成體系”

近年來，為積極應對人口老齡化的挑戰，政府加快了“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的養老服務體系建設力度。然而，在老齡化程度加深、失能老年人日益增多、照護需求快速增長的現實背景下，該體系無論是服務供給，還是服務質量尚不盡如人意。

實際運作中，由于部門分割以及相關政策的相互隔絕，居家、社區及機構養老服務往往被視為三種相對獨立的養老服務模式。“重機構，輕社區和居家”問題突出，造成大量養老服務資源的閑置與浪費，全國養老機構床位數的平均空置率達到50%，有些地方甚至超過70%。雖然我國的養老服務體系明確提出要以居家養老服務為基礎，各地在發展養老服務體系中提出了“9064”或者“9073”的模式。但仔細分析可以發現，這些政策主要還是聚焦于支持機構養老的發展，社區、居家養老服務體系建設缺乏力度，90%的居家老年人更無具體的政策支持。居家、社區及機構養老服務各自為政，未形成合力，體系碎片化問題嚴峻，致使養老服務體系整體協同效應不足。

“難成體系”的養老服務體系導致供給和需求之間矛盾突出。2019 年《政府工作報告》中提出，要大力發展養老特別是社區養老服務業；近期國務院辦公廳發布的《關于推進養老服務發展的意見》中指出要“推動居家、社區和機構養老融合發展”，為進一步完善養老服務體系指明了方向。

“嵌入式”養老優勢初顯

在需求倒逼的形勢下，全面推進居家、社區和機構養老服務融合發展，促進養老服務體系各要素之間的互動與融合，正在成為創新和完善養老服務體系，適應我國老齡化新態勢的重要思路和方向性選擇。

近年來，一些地方政府出臺相關政策鼓勵有條件的養老機構在完成基本養老服務保障職能的同時，開展社區居家、社區托老、專業支撐、技能實訓、信息管理等延伸服務，積極探索融居家、社區和機構照護功能為一體的“社區嵌入式養老機構”或“社區養老綜合體”，形成了一批“機構主導型”的“社區養老綜合體”。例如，南京市秦淮區悅華養老服務中心、建鄴區九如城·清荷北園養老服務中心、鼓樓區朗詩常青藤睿城養老中心等利用養老機構的資源優勢，以康復醫療、老年護理、健康管理等多領域專業技術為支撐，融合機構、社區、居家多維度養老服務需求，為社區老年人提供便捷的一站式養老服務，形成了一種以“機構主導型”為特征的養老服務融合發展模式。

從理論上說，居家、社區和機構養老服務融合發展的模式可以是“機構主導型”，也可以是“居家或社區主導型”。但從實踐來說，目前居家或社區養老服務專業性相對較低、服務內容相對窄化等問題使其難以向機構養老服務延伸，而兼具專業及資源優勢的機構養老向居家、社區的功能和空間拓展則更具實操性。因此，目前融合發展的雛形大多為“機構主導型”——主要以養老機構為載體，通過“公辦民營、公租民營、公建民營、公助民營”等多種形式，運營“嵌入式”社區養老綜合體，將機構養老服務功能延伸至社區和居家，為社區老年人提供多樣化、多層次的養老服務。該模式具有如下優勢：

第一，有利于促進養老服務的“社區化”“在地化”。該模式將社區視為一個重要的資源整合平臺，利用養老機構優質的人力資源、服務資源與技術資源，為社區居家老年人提供多樣化、多層次的養老服務，有利于解決機構養老“一床難求”“床位空置”，社區、居家養老服務供需不匹配的結構性矛盾，提高服務供需匹配度和服務質量。

第二，有利于促進養老服務的“連續性”“綜合化”。持續照顧需要在居家、社區與機構養老服務之間有一個相互承接的機制，而居家、社區和機構養老服務融合發展模式將綜合化的養老服務整合在同一體系中，既包括現有的各種養老服務方式的融合，亦包括公益與市場、“醫+養+護”“家政服務+養老服務”“互聯網+養老服務”“物業服務+養老服務”等方面的深度融合。

第三，有利于促進養老服務的專業化、規模化。居家、社區和機構養老服務融合發展模式突破傳統居家、社區養老服務以生活照料和家政服務為主的格局，向老年人精神慰藉、醫療康復及自身發展等多層次、高品質需求方向發展，有利于彌補以往居家、社區及機構養老服務供給主體各自為政的缺陷，實現養老服務資源配置效益最大化，促進養老服務機構的規模化、連鎖化及養老服務的高質量發展。

居家、社區和機構養老服務的融合發展模式，不是居家、社區和機構養老服務的簡單相加，而是以社區為資源整合平臺，通過機構向社區、居家養老服務的功能和空間延展，充分發揮養老機構對社區托養和居家養老的輻射和拓展作用，完善社區養老服務平臺建設，實現機構、社區和居家三類養老服務相互依托、資源共享、協調發展。

居家、社區和機構養老融合發展，其實質在于通過優質養老服務資源向社區、居家的輻射和集中，實現“在地老化”的政策目標。

融合資源，提升服務供給能力

居家、社區和機構養老融合發展，其實質在于通過優質養老服務資源向社區、居家的輻射和集中，實現“在地老化”的政策目標。如何推動居家、社區和機構養老服務資源在社區層面的融合，提升居家社區養老服務供給能力，成為關鍵。

第一，規劃先行。鑒于養老服務融合發展的巨大優勢，應將其納入社區建設規劃，盡早出臺配套政策，既要謀劃設計“嵌入式社區養老綜合體”的建設標準和要求，使其達到規范、科學、高效；又要引導社會資本積極參與，引導和保障社區養老綜合體建設，使其為社區老人提供高效便捷的專業化、綜合化服務。

第二，資源下沉。社區及居家養老需要運用很多資源，這些資源的短缺將嚴重影響社區及家庭功能的發揮。為此，強化政府在養老服務融合發展中的政策聚合和資源鏈接作用，將各種養老服務資源下沉至社區，優化支持養老服務業發展的財政資金的支出結構，將相關資金更多用于支持社區養老服務，同時加大社區養老服務設施有效供給，搭建起一個以政府為統領的居家、社區和機構養老服務融合發展平臺。

第三，產業引領。完善多元主體參與養老服務業的制度環境，以產業化的方式推動居家、社區養老服務事業的發展。一方面積極培育和打造一批品牌化、連鎖化、規模化養老服務組織，完善養老服務的市場供給機制，推動形成以社會力量為主體的居家和社區養老服務多元供給主體；另一方面通過政策優惠，鼓勵和支持養老機構運營綜合性社區養老服務設施，在社區平臺上構建起以專業化的養老服務機構為主體的服務生產、提供或輸送體系，將優質養老服務資源向社區、居家延伸，鼓勵規模化和連鎖化發展。

第四，制度保障。一要推進社區綜合性養老服務信息化與標準化建設，規范社區養老服務業的市場化運作，確保其“保基本”的社會導向。二是完善現有制度，提升社區老年人的支付能力。例如，將基本醫療保險融入社區養老服務業，即實現醫保政策對居家和社區“養醫結合”的支持；完善政府購買服務制度和資金補貼制度，既要“補磚頭”，也要“補人頭”；對于失能、失智程度不同的老年人及失獨老年人等，采取分類施補措施等。三是以財政補貼等方式，加快社區養老服務業人才隊伍建設。四是進一步加快探索建立長期護理保險制度，為養老服務融合發展提供必要的制度保障。

第五，需求引導。目前，大多數老年人對“花錢買服務”的養老理念還缺乏認同，要通過擴大宣傳、引導消費、體驗式服務等方式，逐步轉變老年人的消費觀念，促使其形成消費需求，從而實現養老服務需求與供給的有效對接，提高養老服務資源配置效率。