為國際移民全球治理貢獻中國智慧
——以中國參與《安全、有序和正常移民全球契約》制定為例

周淵鈞，馬 勇

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報告指出：中國將繼續發揮負責任大國作用，積極參與全球治理體系改革和建設，不斷貢獻中國智慧和力量。習近平在多個場合都提出要“為全球治理貢獻中國智慧”，根據這一重要指示精神，在國際移民治理領域，中國也應當積極參與并貢獻中國智慧。作為全球化的重要產物之一，移民問題受到國際社會的廣泛關注，伴隨著移民數量的不斷增加，難民、非法移民等問題也不斷產生，國際移民治理日益凸顯其重要性。中國作為移民遷出大國和新的移民遷入國[1]，面臨的移民問題也越來越突出，決定了中國參與國際移民治理的必要性[2]。2018年12月11日，第73屆聯合國大會通過了《安全、有序和正常移民全球契約》(以下簡稱《契約》)，中國也積極參與了《契約》制定，并在此過程中發揮了一定作用。通過研究中國參與《契約》制定的途徑、方法以及所做的貢獻，探索中國參與國際移民治理的有效途徑，能夠為將來中國更好地參與國際移民治理并貢獻中國智慧提供寶貴的經驗。

一、《契約》制定概況

2016年9月19日，聯合國總部在紐約舉行的“難民和移民問題峰會”討論通過了《難民和移民問題紐約宣言》(以下簡稱《紐約宣言》)。根據《紐約宣言》附件二，一項政府間磋商和談判進程開始啟動，《契約》的制定被提上了議程。

(一)制定過程

第一，咨詢階段。這一階段的主要工作是收集實質性意見和具體建議，為制定全球移民《契約》提供信息。2017年5月至11月，舉行了關于促進安全、有序和正常移民的六次非正式專題會議，內容涉及人權、移民驅動因素、國際合作、移民的貢獻、走私和販運、勞動力流失。2017年8月至11月，聯合國區域委員會拉加經委會、西亞經委會、非洲經委會、亞太經委會和歐洲經委會分別組織了區域籌備會議，對相關問題進行區域性磋商。此外2017年8月至2018年7月，還舉行了5次多方利益相關者聽證會和7次區域民間社會協商會議，以確保在全球范圍內聽取地方和區域非政府組織、民間社會組織、學術機構、移民、僑民和基層社區的聲音。

第二，評估階段。這一階段始于2017年12月4日至6日在墨西哥巴亞爾塔港舉行的籌備會議，主要工作是回顧并評估在咨詢階段收集到的意見。會前，6個行動小組已經分別從人的層面、社區層面、地方層面、國家層面、區域層面、全球層面這6個層面向成員國提出了具體問題，在會上所有成員國就這些問題進行公開討論，并就執行手段、伙伴關系、體制結構以及后續行動和審查提出自己的看法。此外，來自聯合國系統以外的專家小組成員還提供了有關實施和后續審查的建議。評估的結果被納入《契約》的初稿(“零草案”)，為第三階段的政府間談判提供了基礎。

第三，談判階段。關于《契約》的政府間談判在聯合國總部舉行，首輪談判始于2018年2月，先后進行了6輪談判，并于7月的最后一次談判中就《契約》文本內容達成一致，經過5次修改的《契約》最終定稿。

第四，正式批準。2018年12月10日，來自150多個國家的政府代表在摩洛哥的馬拉喀什通過了《契約》。12月19日，第73屆聯合國大會以152票贊成、5票反對、12票棄權正式通過了《契約》[3]。

(二)性質與理念

1．《契約》性質

《契約》無法律約束力，它沒有為各國創造任何新的法律義務。《契約》雖然提出了一系列的目的與措施要求，但更多意義上是就完善國際移民治理提出的一項倡議，《契約》重申各國決定其國家移民政策的主權權利及其管轄范圍內根據國際法管轄移民的特權。

須注意的是，盡管《契約》本身沒有法律約束力，但它仍具有一定的國際道義約束作用。這種約束并非法律義務，而是一種介于法律、政治和技術之間的混合規范。一方面，它確實反映了現有的人權準則和其他相關的法律原則，《契約》中關于普遍法律原則的國際共識，在一定程度上會對各國產生制約；另一方面，《契約》很可能對現有法律的解釋和新法律的制定產生重大影響。此外通過現有法律及其在國際法領域的相關解釋制定共同的“原則、承諾和協定”，《契約》可能會發揮規范補充作用。

2．重要理念

(1)尊重和保障人權

《契約》中尊重和保障的人權主要是指移民的人權，這一理念貫穿始終，在很多方面得以體現。一是在指導原則中，以人為本原則和人權原則都強調了將人置于核心地位，消除歧視，尊重、保護和落實所有移民的人權；二是在具體目標中更多地體現出這一基本理念。比如，《契約》提出減少迫使人們離開原籍國的不利因素和結構性因素、及時提供移民各個階段的準確信息、為移民提供獲得基本服務的機會，這些目標都旨在保障移民的權利[4]。

(2)推動合作共贏

《契約》的基本前提是“所有有關移民行動的國際合作”至關重要，因為“沒有任何國家能夠單獨解決移民問題”。國際移民是在國家間進行活動的群體，其產生的影響不僅僅局限于一國之內，而是國家間的。因此，一方面，由于移民固有的跨國性質，任何國家都無法單獨解決移民問題，它需要國際、區域和雙邊的合作與對話。另一方面，完善移民治理對各國都有益，《契約》表達了對改善國際移民合作的集體承諾，倡導各國加強合作，發揮移民的積極影響，實現互利共贏。

(3)全政府全社會參與

作為《契約》的重要原則之一，全政府全社會參與的方式在《契約》制定過程中也明確體現[5]。一方面，全政府參與方式旨在協調與移民相關的政府各級部門。另一方面，全社會參與方式旨在廣泛聽取多方利益攸關者意見。參與《契約》籌備進程和會議的不僅有聯合國成員國和專門機構，還包括收到長期邀請以觀察員身份參加大會工作的政府間組織和其他實體。此外，所有相關利益攸關方，包括公民社會、私營部門、學術機構、議會、散居社區和移民組織，都有可能有效參與這一進程，利用這些人員、機構和媒體的經驗和專業知識，促進了多方利益攸關方的伙伴關系，以解決各方面的移民問題[6]。

(三)主要內容

《契約》是關于國際移民治理的一份完整合作框架，作為第一個關于移民問題的全面國際協議，該協議被描述為“全球移民對話和國際合作歷史上的一個里程碑”。《契約》內容全面，包含制定愿景、指導原則，提出的23個目標構成了《契約》的主要內容，每個目標都有相關的承諾和行動范圍，涵蓋數據共享利用、在移民各階段提供充分及時的信息、為所有移民提供合法身份、拓寬正規移民途徑、解決和減少移民工作中的漏洞、預防和打擊人口販運等多個方面。此外，《契約》還規定了后續落實和評估，建立了審查機制，以確保對各國的承諾進行監測和后續行動。

二、中國對《契約》作出的貢獻

(一)積極參與制定過程

中國積極參與《契約》制定的各個階段。首先，在咨詢階段，中國參與了旨在討論移民驅動力問題的專題會議和旨在討論移民貢獻的專題會議，還在這一階段的區域磋商過程中，參加了2017年11月于曼谷聯合國會議中心舉行的“安全、正常和有序移民全球《契約》亞太籌備會議”，常駐聯合國亞太經社會代表黎弘公參代表中國政府在會上發言，明確表達了中國政府對移民問題的高度重視，并愿意積極參與《契約》制定和全球移民合作。其次，在評估階段，中國參加了2017年12月于墨西哥巴亞爾塔港舉行的全球移民《契約》籌備會議，就行動小組提的問題與各國展開公開討論。接著，在政府間談判階段，中國同其他會員國與觀察員國一起，分享對草案的總體印象，在區分規則和不規則、區分難民和移民、實施與建設能力、跟進審核等方面開展交流，參與推動《契約》的定稿工作。最后，在《契約》批準階段，駐摩洛哥大使李立率中國代表團參加于2018年12月10日在摩洛哥馬拉喀什舉行的聯合國全球移民問題政府間會議，并在會上代表中國政府發表了關于國際移民治理的四點主張。2018年12月19日，在第73屆聯合國大會上，中國投出了贊成票，推動了《契約》的最終通過。

(二)對《契約》內容的影響

中國代表團姚紹俊參贊在咨詢階段的專題會議二中就可持續發展和消除貧困、人為危機是移民的驅動力、氣候變化和自然災害的不利影響是移民的驅動因素這三個問題開展探討，提出了加強國際合作、促進各國共同發展、構建“人類命運共同體”、全面落實《2030年可持續發展議程》、通過對話協商解決國家間的爭端等觀點。他還在專題會議四中就移民和發展之間的聯系、移民和僑民對可持續發展的貢獻和降低移民匯款的轉移成本這三方面開展探討，提出改進移民數據的收集和分析、加強移民管理能力建設、對移民采取開放包容的態度、發展數字普惠金融，促進金融包容等觀點。中國代表團提出的上述觀點在《契約》中有所體現，例如在《契約》的序言部分就提出《契約》根植于《2030年可持續發展議程》，《契約》的指導原則中明確提到國際合作與可持續發展、在具體目標中提到收集和利用準確的移民分類數據、促進對移民的金融普惠等。可見在《契約》制定過程中，中國提出的思想與觀點對《契約》的內容產生了重要的影響。

(三)有效推動《契約》落實

中國不但直接參與了《契約》的制定過程，還在雙邊或多邊外交場合上利用自身的國際影響力積極推動《契約》進程。2018年7月16日，第二十次中國-歐盟領導人會晤在北京舉行，會上雙方期待《契約》取得進一步成果，并提出要在移民治理領域加強合作。2018年9月28日，在第七十三屆聯合國大會期間，金磚國家外長舉行例行會晤，會上外長們提出歡迎各方根據《紐約宣言》達成《契約》，并推進《契約》的進程。利用這些外交場合，中國向國際社會傳達了積極參與國際移民治理的聲音，積極推動《契約》的通過進程。此外，在《契約》正式通過后，中國還利用“一帶一路”倡議這一平臺，提出了“一帶一路”沿線國家和地區人員的出入境通關便利政策，這一政策符合《契約》精神，是中國為推動《契約》落實所做的重要貢獻。

三、中國參與《契約》制定對更好貢獻中國智慧的啟示

國際上的大國地位決定了中國參與國際移民治理的重要性，而移民大國身份也決定了中國參與國際移民治理的必要性，在此次中國參與《契約》的制定過程中，能收獲許多有價值的經驗，將為今后中國更好地參與國際移民治理提供重要借鑒。

(一)大力推廣移民治理的先進理念

近年來，我國積極參與全球治理并提出了一系列中國主張和中國方案，形成了全球治理的先進理念。比如習近平提出的“人類命運共同體”理念，該理念與《聯合國憲章》精神高度契合，已被寫入聯合國決議、安理會決議和聯合國人權理事會決議，在國際上產生了重大的影響力。而這一理念在《契約》中也有所體現，比如《契約》在論述國際合作的原則時提到，“沒有哪一個國家能夠獨自解決移民問題”“要求開展國際、區域和雙邊合作與對話”，表明各國在移民問題上相互依存、休戚與共的關系，體現了合作共贏、共同發展的價值理念。“人類命運共同體”理念與國際移民治理都追求人的安全與利益、都追求國際社會的有效治理，二者在理論上高度關聯[7]。在國際社會應對國際移民治理挑戰時，“人類命運共同體”理念必將凸顯其價值。中國應將“人類命運共同體”理念融入到國際移民治理中，有效利用“人類命運共同體”理念已有的國際影響力，把握《契約》內容與“人類命運共同體”理念的契合點，積極在國際移民治理領域向國際社會發出“合作參與國際移民治理、推動構建人類命運共同體、實現各國互利共贏”的聲音[8]。此外，“人類命運共同體”價值理念豐富，《契約》中僅有部分得以體現，今后中國在參與國際移民治理的過程中，應該不斷挖掘“人類命運共同體”的價值理念并融入國際移民治理中去，進一步擴大我國先進治理理念的感召力和影響力，增進國家間的溝通與信任，提高我國在國際移民治理領域的話語權與主動權。

(二)有效利用移民治理的國際平臺

在《契約》的制定過程中，中國利用國際平臺做出了重要貢獻。在咨詢階段，中國代表團在專題會議中就相關議題發表了觀點，提出了建議，其中許多觀點都能夠在《契約》內容中得以體現。此外中國還在第二十次中國歐盟領導人會晤、金磚國家外長會晤等場合傳達積極參與國際移民治理的聲音，積極推動《契約》的通過進程。這是中國有效利用國際平臺為國際移民治理獻言獻策、貢獻中國智慧的典范。此外，在利用國際平臺參與《契約》制定的過程中，中國收獲了許多經驗。聯合國制定《契約》的過程歷經咨詢、評估、談判、批準四個階段，在此過程中廣泛聽取多方利益攸關者意見，形成了全社會參與的協商機制。這一分階段、分層次、多方協商的規則制定機制值得中國借鑒。現有的國際平臺為中國參與國際移民治理提供了重要途徑，也為中國開展國際移民治理提供了重要經驗與方法。作為聯合國常任理事國之一和國際移民組織的成員國，中國應該有效利用成員國身份的便利條件。一方面，要積極參與到聯合國和國際移民組織牽頭的國際移民治理行動中去，除了參與各項移民政策的制定過程，在國際會議上獻言獻策，表達中國觀點以外，中國還可以在具體行動中貢獻力量。另一方面，要充分借鑒現有國際平臺的經驗做法，在今后推動建立移民治理區域性法律及各項規定的過程中，以此機制為基本遵循，增強國際社會的認同感，推進相關法律及各項規定的通過和有效落實。

(三)主動開辟移民治理的全新路徑

在有效利用現有的國際平臺參與國際移民治理的基礎上，中國還可以利用自身的影響力以及區域協作機制，主動開辟移民治理的新途徑。2019年4月28日，在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇剛剛閉幕之際，國家移民管理局提出了“一帶一路”沿線國家和地區人員的出入境通關便利政策，這是中國利用“一帶一路”倡議推動落實《契約》的重要舉措。借此契機，中國可以豐富“一帶一路”倡議的合作領域，將國際移民治理納入合作范圍，推動參與“一帶一路”倡議的國家及國際組織合作構建移民治理的有效機制。在此過程中，還應進一步增強“一帶一路”倡議的國際認同感，立足解決共同面臨的移民問題，各個國家及國際組織可以在定期舉辦的“一帶一路”年會上，廣泛咨詢各方的意見，針對問題進行磋商與談判，通過開展深入的交流與協商，在形成的協議、規劃等區域性文件中融入社會各方的意見，以此增進國際社會的認同感，獲得國際社會的廣泛支持，進一步吸引更多移民領域的聯合國機構或其他國際組織參與到“一帶一路”倡議中來，加強與這些組織機構的合作，為中國參與國際移民治理開辟更便捷有效的途徑。