全球英才觀下我國國際人才引進現狀及對策

齊 凱，陳旭鑫，王雪姣

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

黨的十九大報告明確指出：人才是實現民族振興，贏得國際競爭主動的戰略資源。要堅持黨管人才原則，聚天下英才而用之，加快建設人才強國。自國家移民管理局掛牌成立以來，我國大力推進移民和出入境“放管服”改革工作，集中推出多項服務國家發展戰略的重要舉措，外國人簽證證件、永久居留證件簽發量增幅擴大，對外引才引智數量和質量呈穩步增長態勢。

一、當前國際人才競爭形勢

隨著全球化的不斷深入，國際商品、資本、信息的流動日益頻繁，為提高國家競爭力和人口素質、填補勞動力市場的空缺，各國紛紛推出具有較強競爭力的人才引進政策。在移出地與移入地之間的收入差距、人口壓力和氣候變化等因素的共同推動下，當前跨國人口流動態勢呈現多樣性和復雜性。聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯說：移民承擔了當地勞動力無法填補的就業崗位，提高了經濟活力。許多移民還是創新者和企業家[1]。

(一)國際人口流動規模持續增長

根據聯合國經濟和社會事務部人口司公布的最新統計數據，預計到2019年底，全球國際移民人口總量將達到2.72億，占全球人口的3.5%，是1970年移民總量8 450萬的3.22倍，比2000年移民人數增長了55%，如表1所示，國際移民從絕對數量到相對比例均超過既往任何時代[2]。

表1 國際移民規模增長態勢[3]

(二)發達經濟體的虹吸效應明顯

國際移民受經濟、政治、生態環境等多種因素影響，其中經濟差距對國際人口跨境流動的推拉作用明顯。當前發達國家仍為國際移民的主要移入目的國，并且人數還在持續上升。2017年以高收入國家為目的地的移民人數占全球移民人數的64%，高收入國家的移民人口比例從2000年的9.6%升至2017年的14%，約有2/3的國際移民生活在20個國家中，其中僅10個國家就容納了全球半數移民人口，從人數分布上看大部分國際移民生活在美國，人數為4 600萬，其次是俄羅斯1 100萬、德國1 000萬和沙特阿拉伯910萬[4]。據美國移民政策研究所和皮尤研究中心統計，20世紀70年代移民占美國總人口的4.7%，2016年達到13.5%。雖然西方發達國家對全球人才的虹吸效應明顯，但是亞洲發展中國家隨著經濟的快速崛起，2000年以來移民數量已增長至2 000萬以上，成為近年來國際移民數量增加幅度最大的地區，如表2所示，1970年和2016年世界前三大移民來源國發生了明顯變化[5]。

表2 1970年和2016年世界前三大移民來源國比較

(三)經濟移民逐漸成為主流形式

近年來，為應對人口老齡化問題和商業競爭，經濟移民呈現明顯的擴張趨勢，替代早期的親屬移民和難民成為國際移民的主流。經濟移民中能夠以自身技能為主要條件前往國外生活與工作的技術移民成為主要移民形式。日本2012年有68.245萬外籍勞工，2017年達到127.867萬，增長了近一倍。韓國政府預計到2050年該國將成為勞動力不足國家，勞動力人口(15～64周歲)將僅有2 535萬，到時韓國人口的35%將為移民者。地廣人稀的加拿大為了應對勞動力短缺和人口挑戰，注重吸引能夠服務本國經濟和社會發展的應用型人才，2017年11月政府公布了未來三年吸收百萬名新移民的政策，計劃2018年吸收31萬人、2019年吸收33萬人、2020年吸收34萬人。對勞動力輸入控制較嚴的中東地區也將接納移民視為解決勞動力不足的有效手段。而我國在云南、廣西等地區也有季節性從事農業生產的國際勞工。以勞務移民為例，根據聯合國估計，當前全球勞務移民約1.5億余人，75%在高收入國家，23%在中等收入國家，2%在低收入國家。

(四)國際高端人才市場競爭激烈

因為經濟低迷、社會矛盾或政治需要，歐美國家移民政策有收緊趨勢，紛紛對跨國留學、工作和團聚移民政策作出了相應調整。例如特朗普就任后頒布“禁穆令”、H-1B簽證制度，澳大利亞取消“457”臨時工作簽證等。政策障礙雖然導致國際移民增速有所下降，但是各國對不同領域頂尖人才的爭奪卻更加激烈，創造更加通暢便利的途徑吸引來自全球各地的高端人才。同時為了促進經濟增長，在目的國投入規定數額的資金或在目的國創業并為當地人提供了規定數額的工作機會的高凈值投資移民成為各國吸引的重要對象。例如美國推出企業家規則，促進創業移民進入美國進行創業，使近年來美國的外國裔工程博士數量較本土工程博士呈增多趨勢。

二、我國人才引進現狀分析

全球范圍而言，我國的海外人才引進工作起步較晚，在國際人才在華工作、留學管理、居留管理等方面的管理和服務機制還不夠成熟，需要把海外人才引進工作形成一項系統工程，從外籍人才篩選、進入、工作、居留的各個環節探討出完善路徑。我國應立足于國際移民的時代背景去分析比較不同國家的經驗和做法，從而認清當前我國海外人才引進機制的現狀及不足。

(一)海外人才引進起步較晚，國際人才比例低于世界平均水平

我國是發展中國家，也是非移民國家，在吸引國際人才方面，與發達國家相比處于劣勢。由于移民政策起步較晚，加之我國人口基數大，居住在中國大陸的外籍人士占總人口的比例為0.07%，遠低于發達國家和地區的平均水平10.8%，低于世界平均水平3.2%，甚至低于發展中國家的平均水平1.6%和最不發達國家的平均水平1.2%，也低于同為世界人口大國印度的0.4%。以城市為例，據第六次全國人口普查數據顯示，上海外籍人口占比不到1%，北京外籍人口占比為0.5%，同為國際大都市的日本東京則有40萬外國居民，占人口比例近4%，而高科技中心硅谷更是達到了40%～50%的比例[6]。中國自建立綠卡制度以來，發放總量1.2萬張左右，不及美國一年發放數量的零頭[7]。雖然國際移民來華定居的規模仍然與世界主要移民國家有較大差距，但這種差距正在縮小，1990至2015年，在中國居住的外籍人口已從37萬人增至97萬人，25年間增長了60萬人，年均增長2.4%[8]。在人才引進政策吸引和篩查的導向作用下，目標移民群體將持續增長，外籍移民往往是符合移入國產業政策和社會需求的群體，加快了國際人才的跨境流動。

(二)海外華人華僑回國趨勢明顯，留學歸國人數比例大幅提升

我國有著傳統的僑務工作優勢，從近十年國家“千人計劃”引進海外人才的人數上就可以看出，華人、華僑學者占據絕大多數[9]。隨著歐美國家移民政策收緊趨勢和我國科技實力的崛起，當前我國正積極把握這一歷史契機，緊密團結世界各地的華僑華人共謀發展，鼓勵海外華人專家參與國家重大科技計劃中非敏感領域的科研工作，有選擇地開放國內科技計劃項目，加強國內專家與海外華人學者之間的科研合作。

2018年我國出國留學人員總數為66.21萬人，其中國家公派3.02萬人，單位公派3.56萬人，自費留學59.63萬人。2018年留學回國人員總數為51.94萬人，其中國家公派2.53萬人，單位公派2.65萬人，自費留學46.76萬人[10]。我國目前是世界最大的留學生輸出國，從1978年到2018年底，各類出國留學人員累計達585.71萬人。其中153.39萬人正在國外進行相關階段的學習和研究，432.32萬人已完成學業，365.14萬人在完成學業后選擇回國發展，占已完成學業群體的84.46%。隨著我國國家實力的不斷進步以及國內創業就業市場的更加開放，以往在國外接受高等教育后留在當地的高學歷人員紛紛回國發展，留學歸國比例大幅提升。

(三)人才推拉效應顯現，國際間留學生交流水平不斷提升

2018年，共有53 022名留學生享受中國政府獎學金在華學習，占在華生總數的10.8%，相比2012年增加了70%。另外，中國政府獎學金對高層次人才的吸引力不斷提升，引領來華留學向高層次、高質量發展。2016年來華留學生中接受學歷教育的占47.42%，碩士和博士研究生占14.42%。2018年留學生獎學金中，碩士和博士研究生比例高達72%，比2012年占比增加了14%。隨著“一帶一路”倡議的深入推進，沿線國家對語言、金融、技術等人才的需求增加，來自沿線國家的留學生達到31.72萬人，占比64.85%，增幅達11.58%，高于各國平均增速，“一帶一路”沿線國成為來華留學生重要增長極[11]。隨著歐美移民政策緊縮和調整，有更多的外國人才選擇來華求學和工作。截至2018年，205個國家和地區49.21萬名外籍留學生分布在31個省、自治區、直轄市的1 004所高等學校、科研院所和其他教學機構中學習，比2016年增長11.35%，有力促進了中外友好合作交流。在華留學生規模持續增長的同時，我國也日益注重提升培養質量和使用效益，從來華留學生的招收、錄取、簽證、資助等方面實施更加嚴格的遴選和考查程序，保證生源和培養質量。

(四)層次遞進的引才模式逐步形成，重點向高精尖人才引進發力

雖然我國目前的國際人才聚集程度仍然不高，但經過國家和地方各類人才引進計劃的帶動，吸引精英的環境正在搭建。2011至2018年，我國引進境外專家由52.9萬人次增加到64.35萬人次，引進總量達300萬人次，并且大量引進自然科學與基礎科學領域的人才，專業分布廣泛，如表3所示[12]。根據HSBC匯豐銀行報告顯示，中國外籍人員年均25萬美元的收入是世界平均水平的4倍。截至2015年，共有11批5 208名海外高層次人才來華工作[13]。2017年8月，已分13批引進7 018名“千人計劃”專家[14]。與此同時，我國科技進步貢獻率從2012年的52.2%提升到2017年的57.5%，國家創新能力排名從第20位升到第17位[15]。在引進外籍人才方面，我國應當側重于吸引對高層次人才、按需引進緊缺人才，限制對我國就業市場沖擊較大的勞務人才的引進。

表3 外國專家集中分布領域

(五)地域分布差異明顯，就業和發展選擇更加多元化

國際人才在我國分布的地域特征差異明顯，從數量和規范上主要向發達地區集中，尤其在中國的一線城市聚集了大量的各領域專業型人才。其中僅2017年北京就有合同聘用境外專家22 604人，持工作簽證者20 869人，而上海的合同聘用專家更多，達51 805人，持就業簽證者也達到58 911人[16]；廣東、浙江、福建三省則是投資移民與親屬移民較多，外國人在東南沿海發達地區和中西部欠發達地區的分布差距較大，東部地區跨國企業、科研院所較多，引才優勢明顯，中西部和東北地區基礎設施和產業結業發展相對滯后，對國際人才的吸引力不足，需要出臺更有力的引才政策去支持中西部發展。隨著中國國內市場的不斷轉型，國際人才來華工作的去向不僅限于向國家科研項目、國家重點崗位靠攏，跨國企業、國有企業聘用的國際人才逐漸增多，民營企事業國際人才數量也逐漸增多。

三、全球英才觀下我國國際人才引進對策與建議

(一)建立便利高效的管理與服務機制

國際人才引進是一項復雜的系統工程，應當包括人才評價、出入境簽證、就業管理、永久居留、社會融入等多元化手段，需要引入市場評價、計點積分、外國人在中國工作指導目錄、勞動力市場測試、配額管理等機制，對來華外國人實施分類管理、分類引進，并逐步完善永久居留管理制度和社會融入制度，實現我國國際人才引進機制系統化、法治化、高效化運轉，使國際人才真正引得進、留得住，在日趨激烈的國際人才競爭中占據優勢。實務管理部門需要通過比較研究國外成熟的技術移民制度，總結我國在上海、北京等地出入境改革試點中的成功做法，推進管理和服務機制換代升級，讓服務和管理環節更加高效便利。

(二)建立國際人才尋訪機構和聚集平臺

雖然發達國家在國際高端人才市場競爭中處于優勢，但我國憑借鼓勵創新創業的社會環境和深厚包容的文化受到高學歷移民的青睞，我國應主動參與國際人才爭奪，建立國際化平臺引才，以重大工程和攻關項目招才引智，積極爭取為我國創新發展提供新動力的全球“人口紅利”。應支持跨境人才的柔性流動，特別是吸引海外優質教育、科研資源到我國落戶或設立分支機構，推進全球網絡空間中的協同創新。

(三)完善配套的社會福利和服務保障措施

完善配套的社會福利和服務保障措施能夠促進國際移民流入，一方面健全社會福利和保障體系，可為外國人才來華工作生活營造更好環境，提供更高質量的服務；另一方面，外國人大量來華將增加我國社會福利和保障體系負擔，外國人社會融入中暴露的文化沖突、遵紀守法和道德問題將對管理和服務工作提出更大的挑戰，其中低技能工人、非法就業將對我國就業市場造成較大沖擊，需要積極對外籍人才管理和服務進行創新實踐和探索。

(四)強化海外華人華僑與祖國之間的聯系

伴隨著海外留學回國人員逐漸增多，這類人員歸國后難以融入等社會問題也引起了廣泛關注。根據《2017中國海歸就業創業調查報告》顯示，海歸群體在社會融入方面，44.7%的人認為順利融入國內生活與工作有困難，4.8%的人表示回國后始終無法融入，45.3%的人認為不適應國內人情社會，難以獲得發展機會。國家海外人才總體規劃應重點面向海外華人華僑和留學生群體，針對國家整體的引智工作需求，制定吸引海外華人華僑和優秀留學人員“回國服務”和“為國服務”的總體規劃，克服制度上和觀念上的藩籬，優化引進、使用、服務、保障等相關環節，帶動更多國際人才來華工作或者創業，使全球人才共創共享我國的發展機遇。