公安院校警務化管理運行機制研究

張玉琢，韓春梅

(中國人民公安大學，北京 100038)

一、引言

2019年5月，習近平總書記在全國公安工作會議上強調要“鍛造一支讓黨中央放心、人民滿意的高素質過硬的公安隊伍”，提出了“政治建警、改革強警、科技興警、從嚴治警”的新時代公安工作總要求。公安院校是公安機關的重要組成部分，承擔著培養黨和人民忠誠衛士的重要任務。基于公安行業的特殊性，相較于普通高校，公安院校在人才培養上具有較大區別。一方面，公安院校要承擔起一所高校應有的教書育人使命；另一方面，還必須完成為國家輸送合格公安專業人才的任務。公安院校的人才培養目標是培養具備“忠誠可靠、政治合格、專業精通”等能力和素質的公安專門人才。人才培養目標的實現需要有效的制度安排，其中，警務化管理是公安院校各項工作強有力的后盾。作為管理學的一個重要分支，警務化管理誕生至今已有20余年，警務化管理相關研究也不斷趨于成熟。然而，不可否認，警務化管理在實際運行過程中仍存在著一些阻礙和壁壘，亟須予以破解和完善。

二、警務化管理的內涵及其必要性

(一)警務化管理相關概念

1.警務

從現代警務的誕生背景以及發展脈絡來看，目前學術界通說的警務是指1829年英國倫敦創立的警察制度，即“現代警務”[1]。本質是由國家設立的行政職業機構或職業力量，以保證市場經濟和法治社會的穩定，保障人權與公民權利不受侵犯的警察體制，是與現代警察在政治、法律和社會等制度下相耦合的概念[2]。從我國現代警務發展和實踐來看，警務是公安機關及人民警察為維護社會安全、懲治違法犯罪，對涉警案(事)件實施的活動。從廣義角度來看,警務的研究對象是所有公安工作與涉警案(事)件的演化規律及應對方法，所有維護社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業的警察行為與活動均屬于警務范疇。從狹義角度來講，警務即警務活動，是指警察在日常工作中的各種執法活動。

2.警務化

警務化當前多用在公安教育和公安院校教育管理中，由“警務”一詞衍生而來。從詞義和詞性的角度分析，“化”古字為“匕”，會意字。其甲骨文,從二人,像二人相倒背之形，一正一反，以示變化。本義是指變化、改變，用在名詞或形容詞后，表示轉變成某種性質或狀態。警務為名詞，因此“警務化”指的是一種狀態，一種與警務工作聯系緊密，具有警務活動特點的狀態。從廣義來講，“警務化”就是根據警務活動有關內容展現出的一種具備一定警務活動性質的狀態。不過，也有學者從警務化管理角度出發，認為所謂警務化就是一種與執行警務工作相關的準則與規范，是各種文化和制度的聚合[3]。“化”字本意就是變化、改變的意思，蘊含著一種動態的含義，如果將“警務化”視作與執行警察事務相關聯的一切準則和規范，將其“靜化”或“固化”，顯然與“化”字本意相悖。筆者認為，從公安教育和管理的角度出發，“警務化”是指遵循警務活動的有關原則和制度，并結合公安教育與管理自身特點、邏輯、科學和規訓，形成的具備警務活動性質的一種狀態。

3.警務化管理

警務化管理是管理學發展延伸至公安教育和管理的產物。它是管理活動的一項具體表現，也是管理學的一個重要組成部分。從1993年警務化管理概念的正式提出，20余年間已經有眾多專家學者對此進行探討，但至今仍沒有形成一個統一的定論。

孫景業從管理學的角度最早提出：警務化管理是公安院校管理(教育)者，以培養目標為中心，通過構建管理系統內的運轉機制，依托人民警察規章及院校規訓制度進行的有意識、有組織、有計劃的指揮協調活動，保證公安院校實現培養合格警務人才任務的一種管理模式[4]。

公安部政治部編著的《公安教育概論》從政治學角度出發對警務化管理給出如下定義：“公安院校以革命化、現代化和正規化建設為核心要求，依據人民警察有關條令、條例規定，圍繞自身人才培養目標，堅持從嚴治警、從嚴治校的方針，實施的管理活動。”[5]

也有學者從教育學角度提出：“警務化管理是不同于軍事化管理的一種特有管理模式，它是以培育人民警察為目標，以公安機關性質、任務及其特點為核心要求的一種管理教育模式。”[6]

隨著社會環境的不斷變革，公安工作的外延逐漸明晰，警務化管理的內涵也在不斷充實和變化。通過上述討論和分析，筆者對公安院校警務化管理概念界定如下：公安院校警務化管理是指，在管理實踐中，借鑒軍隊一日生活秩序，參照公安隊伍建設標準、管理模式、方法和經驗，結合公安院校日常工作、學習、訓練、生活和社會實踐等，對在校師生進行統一的計劃、組織、指揮、協調和控制的活動。這一概念對警務化管理的衍生過程、管理方法、管理標準以及管理對象等各個方面加以囊括，是立足于管理學視角，以公安院校為環境背景界定的，能夠體現出警務化管理的特殊性質和專業特色。

(二)警務化管理的必要性

1.戰略性基礎：推動公安院校“雙一流”建設

建設世界一流大學和一流學科，是黨中央、國務院作出的重大戰略決策。中國人民公安大學入選我國一流學科建設高校，公安學已經作為獨立一級學科躋身于國家一流學科建設之列。公安院校警務化管理作為公安教育工作的獨特管理模式，體現著公安教育特色，在建設我國一流學科這個系統性工程中扮演著重要角色，是公安學一級學科建設的有力支撐。

2.契合性動力：促進公安高等教育持續發展

公安高等教育選擇警務化管理作為其管理模式是歷史發展和教育實踐的雙重要求。警務化管理伴隨著公安高等教育已經一起走過了20余年的歷程，兩者相互依存，相互促進。可以說，警務化管理的成敗與公安高等教育的優劣息息相關，其創新發展程度直接影響到公安高等教育的改革和進步。因此，公安高等教育的持續發展離不開警務化管理模式作為支撐，公安院校只有牢牢把握住警務化管理在公安高等教育中的重要地位，才能保證公安高等教育在時代發展浪潮中不斷取得長足進步。

3.特征性邏輯：實現公安院校培養目標

全國公安院校在培養目標和辦學定位上各具特色，但最終目標都是為培養公安專門人才服務。由內在的政治性、職業性等根本屬性決定，普通大學的管理模式無法滿足公安院校發展要求。只有結合公安工作的特點和公安隊伍的要求，實施具備警務活動相關特點的警務化管理，才能更好地與公安院校的培養目標相匹配。

三、當前公安院校警務化管理運行機制

通過對現有公安院校的警務化管理進行梳理可知，公安院校警務化管理從其自身結構層級可以分解為決策層、執行層、監督層和落實層“四位一體”，具體運行情況如圖1所示。

圖1公安院校警務化管理運行圖

(一)頂層化設計：決策機制

公安院校一般實行黨委領導下的校長負責制，校黨委是警務化管理的最高決策機關，主要職責是統籌公安院校改革與發展全局，制定警務化管理的有關方針政策和決策部署，并對執行層發布相關指令。對于學校的重大問題和重要事項按照“集體領導，民主集中，個別醞釀，會議決定”的原則，由校黨委集體討論決定。

(二)中層化實踐：執行機制

各學院、學生工作處和校團委耦合聯動，負責具體執行校黨委關于落實學校人才培養的政策和指令。各學院負責學生的日常管理和教育教學工作，學生日常警務化管理主要由學院黨委負責統籌，學管干部進行具體實施、監督和落實。日常教育教學工作主要由學院主管教學的副院長負責，學院各老師具體落實。學生工作處負責指導、監督、檢查學生思想政治教育、警務化管理、招生、就業指導、學生資助、學生獎懲、心理健康教育與咨詢、學生工作干部隊伍建設、學生黨建及其他相關工作。校團委主要負責以志愿服務、科研創新與社會實踐、文藝與體育活動為載體的多層次多維度的第二課堂育人體系，培養學生的意志品質、實踐和創新能力，促進學生全面發展。此外，針對教師的警務化管理部門為學校紀檢、監察、督察機構。

(三)外力化控制：監督機制

監督層具體分為專門監督和層級監督。專門監督是指具有監察、管理權限的機關對職權范圍內的組織或者人員進行的監督控制活動，在警務化管理實踐中主要包括執行監督與落實監督。執行監督是由校黨委發布指令，責令學校紀檢、監察和督察部門根據相關法律法規和校規校紀對執行層進行監督控制，保證決策指令有效執行。落實監督主要是由執行層發布指令，責令學生管理部門(主要包括學生督察機構、學生會、校團委學生職能部門、班委等)對學生進行管理，主要負責警務化管理制度的具體落實，以及學生文體、科研活動的組織實施。層級監督是指在學校上、下級行政隸屬關系上產生的一種相互監督的關系和活動，主要是指決策層對執行層的監督，以及執行層對落實層的監督。

(四)基層化回應：落實機制

落實層的主體為全體在校學生，包括全體本科生、碩士研究生、博士研究生、二學位以及繼續教育學院學生。學生通過學管干部日常管理和思想政治教育對警務化管理制度進行落實，通過任課教師的日常教學、考試考查，完成教育教學任務。公安院校教師同樣需要遵守公安院校警務化管理相關規定，忠誠公安教育事業，嚴格執行教學計劃，上課時按規定著裝，接受警容風紀檢查等，保證教學工作順利進行和培育目標的實現。

四、警務化管理運行困境

雖然，在整個警務化管理系統中，管理規定和行為準則能夠按照上述管理結構逐層落實，保證管理活動的順利進行。但是，這種穩定的科層制“韋伯式組織結構”對于當前社會環境多元發展、公安工作需求不斷提升以及公安教育工作的縱向深化往往力不從心，難以勝任。在管理模式固化程度不斷加深的同時，傳統管理機制的束縛和惰性也隨之顯露。由于公安院校警務化管理中教師與學生角色差異、管理體制不一，本文著重對在公安院校警務化管理中占主要部分的學生警務化管理進行闡明。當前，制約學生警務化管理系統高效運行的問題主要體現在以下幾個方面：

(一)條令化管理下的“強制性”服從

我國公安隊伍起源于人民軍隊，“軍人以服從命令為天職”的思想傳統深植于公安隊伍。公安院校警務化管理是參照人民警察相關法律、法規、條令、規定等實施的管理活動。因此，條令化管理是警務化管理運行的基礎，也是警務化管理順利實施的制度保障。通過調查發現，一些學管干部具有紀律作風是警務化管理重中之重的慣性思維，將嚴格落實管理制度、條令和指令視為檢驗工作好壞的直接依據。這種在執行層產生的認知偏差，導致警務化管理實際運行中產生過度程序化、條令化、強制性落實規章制度等行為偏好，造成學生自主性、積極性、創造性缺失。馬斯洛“需求層次理論”認為，人具有尊重需求的先賦基因。但長期“一切行動聽指揮”的行政權威往往將尊重次之排列，極易造成學生對警校生活被動接受的心理和共謀行為的應對，強烈逆反心理和消極應對方式不僅導致管理成本的上浮，也達不到管理活動的本質目標。

(二)權威化管理下的“教育功能”缺失

行政權威是警務化管理政策指令由上至下運動的動力支撐，是傳統機制得以順利運行的基礎。以權威形式推行管理活動，雖能夠在一定程度上強化行政效率，得到管理的輸出——制度的落實，但過度依賴權力必然弱化其自身“教育功能”。在實地調研中，受訪教師普遍認為，在警務化管理作用下，學生對學業的重視程度偏低，知識儲備和自主學習能力偏弱。警務化管理有關規定的落實程度，直接關系到學生的在校發展和日后的就業擇業。因此，為了獲得良好的個人發展，學生在校期間將個人資源過多地投入到應對警務化管理規訓之中，忽視公安院校“教育”的本質。

(三)精細化管理下的“碎片化”發展

精細化管理是一種現代科學的管理理念。作為現代管理的重要組成部分，警務化管理工作也采用了精細化管理理念。決策層、執行層、監督層各級根據實際需要和工作目標制定學生管理規定，細化至學生的一言一行、一舉一動，保證了隊伍的統一性。然而，通過對照眾多管理規定來看，精細化管理制度建設的科學性和系統性還有待加強。各層級制定的規訓大多各自為戰，內容存在一定交叉和重復，學生在多重管理制度的作用下，疲于應對，時間被各種制度與要求分割開來，生活作息也被統一行動的集合、講座、會議、培訓等活動所打亂。學生普遍反映，在當前警務化管理體制下難以保證有整塊時間來完成連續性較強、周期較長的學習和工作。處于未耦合狀態下的眾多類別的警務化管理制度，在一定程度上將學生的在校時間進行了分解和碎化，不僅造成管理資源的高投入，也不利于學生的知識獲取、技能掌握和興趣培養。

(四)封閉式管理下的“空間防范”

管理環境制約和影響管理活動的內容和實施。在相對封閉的環境下有利于學生規避外界不良風氣的影響，有助于鍛造學生的紀律意識、優良作風以及行為準則。因此，公安院校注重管理空間的保護，對管理環境嚴密“防范”。然而，警務全球化、科技化發展趨勢對人民警察綜合素質提出更高要求，僅僅依托公安院校自身的教育資源難以培養出符合現代警務工作需求的公安人才，封閉式的警務化管理在阻擋外界不利因素負面影響的同時，也在一定程度上堵塞了對外交流學習的路徑。因此，在公安院校警務化管理工作中，亟須協調好“封閉式管理”與“開放式辦學”之間的關系。

五、改進警務化管理運行機制的對策

傳統的警務化管理運行機制雖然取得了較好成效，但也產生了上述弊端和困境。為此，應立足于傳統管理機制，積極研究制定改進對策，力求糾正傳統機制因歷史慣性產生的問題，使管理機制更好地滿足新時代公安工作的需求。

(一)秉持“服務實戰與全面發展”的警務化管理理念

針對部分公安院校警務化管理流于形式，學生畢業后不能在短時間內適應公安工作的問題，亟須將“服務實戰與全面發展”的警務化管理理念，全面融入、滲透和貫穿到學生警務化管理之中，將剛性管理與柔性引導融為一體[7]，幫助學生樹立良好的歸屬感和職業認同感，切實提升學生的法律政策運用能力、重大風險防控能力、復雜事件處置能力、群眾工作能力、科技應用能力和輿論引導能力。此外，在強調統一、服從的同時，不能抑制學生的個性特長和全面發展。警務化管理應在強調統一和共性的基礎上，為學生個性發展提供平臺，拓展渠道引導學生全面發展。如鼓勵學生參加各種社團互動、學術沙龍、國際交流以及大型活動安保等，用靈活多樣的學習和實踐活動培育學生的職業能力、專業精神、責任感、團隊精神等，激發學生的內在動力和價值認同[8]，將嚴格的紀律標準內化為個體的自覺自律，培養高質量全面發展的公安專業人才。

(二)構建“民主與集中協同”的管理決策機制

我國憲法規定：“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制原則。”民主集中制度保證了國家政策方針的順利實施，在國家治理中發揮著獨特優勢。筆者認為，在警務化管理中應引入“民主與集中協同”理念。其一，建立學生參與上層決策的制度保障，將學生代表的意見建議納入上層決策參考之中。改變原有單向垂直式的指令下行現狀，建立閉合負反饋控制機制，確保信息的傳遞形成閉合回路，保證學生的信息能夠對稱于上層決策，使決策層掌握全方位的信息資源，進而推進管理活動良性循環。其二，建立有效的決策監督機制，包括決策生成的合法性基礎、決策輸出的規范化程序以及決策失靈時的應急糾偏機制。將決策信息予以有效公開，接受體系內多層級監督。只有這樣，才能將來自各方的決策意見和“民意”通過科學高效、合理合法的決策程序加以集中，最終產出有效決策，引領警務化管理科學運行。

(三)構建“管理與教育均衡”的學風建設機制

公安院校作為雙職能類院校，肩負著培養紀律作風和專業技能雙重使命。因此，如何保證“管理與教育均衡”是公安院校警務化管理亟須解決的問題。面對公安院校普遍存在的教育功能缺失問題，在警務化管理中必須樹立“教管結合”理念，構建起“管理與教育均衡”的學風建設機制。其一，充分發揮警務化管理制度在學風建設中的導向作用。在管理制度中遵循“教管”并重原則，平衡教育教學的比重，改善學生“重管理”“輕教學”的慣性思維。其二，建立教管部門協作長效機制。教學部門與學管部門是平衡警務化管理“教學功能”和“管理功能”的主體因素，應科學合理地制定教管部門協作制度，保證師生間有良好的平臺和充足的時間進行互動交流，杜絕學管干部的壟斷式管理，保障教師與學管協調配合，實現“1+1>2”的效果。

(四)構建“封閉與開放雙贏”的育人工作機制

“封閉式管理”是塑造作風優良、紀律嚴明公安人才的基礎；“開放式辦學”是遵循教育規律，培養視角前瞻、素質全面人民警察的依托。為了打破“封閉管理”與“開放辦學”之間的壁壘，必須逐步推進“封閉與開放雙贏”的育人工作機制。其一，強化校際間的溝通合作。公安院校應該提供更多與其他高校互通學習的機會，暢通學生外出學習交流渠道，實現社會知識資源和學習平臺的共享。其二，加強校局間的實戰教學合作。公安院校應與公安實戰部門簽訂長期實習見習協議，共同制定實戰化教學計劃，協力推動“理論教學”與“實戰教學”相結合的開放式辦學模式，建立起科學規范、適應實戰需求的教學訓練體系，動態優化調整教學、訓練、考核等標準，提升公安院校學生的實戰能力[9]。其三，推動國際間交流互動。公安院校應大力推進國際間交流合作。通過與國外警察大學建立長期合作辦學機制，一方面加強教師教學能力培訓和外籍教師引入，另一方面給學生提供國際交流學習機會。

(五)構建“被動與自主融合”一體化制度體系

警務化管理制度是保障警務化管理運行的基礎。目前，警務化管理制度并未形成一體化結構體系，相對零散地分布在警務化管理系統之中。因此，應構建“被動與自主融合”一體化制度體系，以避免制度間的交叉重復，消除碎片化的管理弊端。其一，以校黨委為中心耦合現有管理制度，進一步科學劃分學生工作處、各學院以及校團委等警務化管理執行主體的職責權限，理順執行層各單位的責任分工，形成一體化結構框架。其二，在校黨委統一領導下，各執行主體充分協商，在保證制度全面性基礎上消除制度中的重疊模糊部分。需要指出的是，一體化制度體系應在充分保障制度“無縫隙”對接基礎上，消除制度繁復的缺陷，切不能為解決制度交叉問題而丟失警務化管理的全面性。

在警務化管理中還應融入學生主體性理念，鼓勵學生自我管理、自我約束、自我服務、自我提升，并在內務制度、考核制度、獎懲制度中予以落實和執行。具體來說，可從以下幾方面進行引導：引導學生對警務化自主管理達成共識，建立學生警務化管理委員會，調動學生自我管理的積極性，重視社團在學生管理中的積極作用，完善學生的利益表達機制等。只有學生積極參與警務化管理，才能將被動變為主動，將服從變為自律，構建起“被動與自主融合”的一體化制度體系。

六、結語

各公安院校的警務化管理運行機制不盡相同，運行模式也各具特點。本研究梳理了警務化管理的內在機理和運行機制，闡明當前公安院校警務化管理存在的一些問題，并在傳統管理機制基礎上，提出改進警務化管理運行機制的對策，以期為公安院校培養模式優化和公安教育事業發展提供借鑒與參考。