全面依法治國背景下公安情報工作立法研究

司謹源

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

黨的十八屆四中全會通過并發布《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，描繪了一幅全面、具體、有針對性的依法治國路徑圖。黨的十九大對全面依法治國做了濃墨重彩的論述，將全面依法治國提升到新的高度，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障[1]。在全面依法治國背景下，為了加強和保障國家情報工作，維護國家安全和利益，實現公安情報工作法治化，2017年6月27日《中華人民共和國國家情報法》(以下簡稱《國家情報法》)頒布。

《國家情報法》是我國第一部專門的情報法律，是公安情報工作法治化的支撐，也是開展公安情報工作的保障。除《國家情報法》之外，《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)、《中華人民共和國反間諜法》(以下簡稱《反間諜法》)、《中華人民共和國反恐怖主義法》(以下簡稱《反恐怖主義法》)、《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國家安全法》)等法律也對公安情報工作有所涉及。張秋波、郭永良、梁秀波對公安情報法治化的路徑、理念、重點和體系等問題進行了研究[2]；郭秦茂從《國家安全法》與《反恐怖主義法》視角出發，對國家情報體制的法律建構進行了論述[3]；楊傳美對公安情報搜集工作法治化建設路徑與國外經驗進行了探索[4]；張靜對全面依法治國背景下的社區治理法治化問題進行了研究[5]。當前學界對公安情報法治化建設的研究較為成熟，但尚沒有全面依法治國背景下公安情報工作立法的相關研究。本文通過總結當前公安情報工作相關法律的主要內容，結合全面依法治國背景，發現公安情報法律體系中存在的問題并嘗試提出完善對策。

一、公安情報工作相關法律主要內容

(一)體制機制建設

公安情報工作的特殊性、重要性決定了必須有與之配套的、高效的體制機制予以保障?！秶仪閳蠓ā窂娬{建立“集中統一、分工協作、科學高效”的國家情報體制，并對國家情報工作的統一領導與協調機制的建立做出規定(第3條)；同時對國家安全機關和公安機關情報機構、軍隊情報機構的職責分工、相互配合，以及各國家機關與國家情報工作機構的配合作出要求(第5條)?！斗纯植乐髁x法》中，也對情報工作的體制機制的建設進行了規定，強調由國家反恐怖主義工作領導機構建立國家反恐怖主義情報中心，建立全國性的反恐情報共享機制，并規定地方反恐怖主義工作領導機構應當建立地方性的跨部門情報信息工作機制(第43條)?？梢钥闯觯閳蠊ぷ黧w制機制的頂層設計已經初具規模。

(二)情報工作流程

因情報工作的涉密性，法律中并沒有對宏觀情報工作流程進行全面而明確的規定，但在部分法律條文中對宏觀情報工作流程有所涉及。《國家安全法》第51條提到實現情報信息的收集、研判、使用和共享流程。《反恐怖主義法》第47條規定了情報信息的篩查、研判、核查、監控、應對處置和通報流程。

除宏觀的情報工作流程之外，相關法律還對具體的情報工作環節進行了規定，如強調群眾工作在情報工作中的重要性(《國家情報法》第4條、第7條、第12條，《反恐怖主義法》第44條，《反間諜法》第2條)，對技術偵查措施的使用進行嚴格規定(《國家情報法》第15條、《刑事訴訟法》第八節、《反間諜法》第12條、《反恐怖主義法》第45條)，對情報分析與預警的結合以及利用科學技術進行情報分析進行規定(《國家情報法》第22條、《反恐怖主義法》第47條、《國家安全法》第53條)，對情報共享體制機制進行規定(《國家安全法》第51條、52條，《反恐怖主義法》第43條、46條)。

(三)情報工作保障

公安情報工作相關法律中對情報工作保障的規定主要有以下三個部分：

一是人員保障?！秶仪閳蠓ā分腥藛T保障方面主要涉及情報人員及親屬、普通公民兩個方面，法律對相關人員的安全、合法權益予以保護，并對作出重大貢獻的予以獎勵?！缎淌略V訟法》從情報工作本身的特殊性出發作出規定，以保障情報人員的人身安全(第152條)。前文提到的對技術偵查措施使用的規定也是對公民權益的保障。

二是經費保障。《國家情報法》第21條規定國家對情報工作機構的機構設置、人員、編制、經費、資產實行特殊管理，給予特殊保障，在法律層面對情報工作的經費做出保障。

三是監督審查。公安情報工作相關法律在監督審查方面的規定主要是《國家情報法》第26條，強調了國家情報工作機構應當建立健全嚴格的監督和安全審查制度，對工作人員遵守法律和紀律等情況進行監督，在法律層面規定了監督審查的必要性。

二、全面依法治國背景下公安情報工作立法應遵循的基本原則

(一)以人為本

為實現建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，黨的十八屆四中全會《決定》中提出必須堅持五項原則，體現出全面依法治國、以人為本的思想。堅持人民主體地位，要求為了人民的利益制定法律，法律為人民所掌握、所遵守、所運用；法律面前人人平等，強調公平正義，任何人都應該在法律之下行事，規范和約束公權力并加強監督。全面依法治國背景下，公安情報工作立法應遵循以人為本的原則，做到為人民立法、為人民執法、受人民監督，開展工作要保障公民合法權益。

(二)程序法定

《決定》中提到全面依法治國，要實現“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，這其中也蘊含著程序法定原則。程序法定包含兩個方面的內容，即“有法可依”與“有法必依”。前者指法律制定應完備，要做到科學立法；后者指應嚴格遵守法律，執法、守法情況應受到監督。全面依法治國背景下公安情報法律體系構建應滿足程序法定原則的兩方面要求，首先應科學立法，將公安情報工作中的各個環節通過法律予以規范和明確，建立監督機制；其次在開展情報工作過程中嚴格守法，使權力受到監督和制約。

(三)法治與德治相結合

國家治理需要法律和道德共同發揮作用，德治與法治相得益彰。公安情報工作立法應滿足法治與德治相結合的原則，既要通過科學立法，建立相對完善的法律體系，發揮法律的規范作用；又要培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，發揮道德的教化作用，實現道德與法律的相輔相成。

三、當前公安情報工作立法的不足

(一)情報工作方法規定不完善

1．對情報搜集的監督不完善

當前法律中對情報搜集活動監督的規定局限于情報機構的自我審查與自我監督，缺乏外部監督。開展不同的情報搜集手段，不僅對應不同的機構，而且針對不同的對象、適用不同的程序、具有不同的用途，其操作的深度、廣度及強度都各不相同，對應的監管力度與監管方式也應不同。但是，我國的法律層面并未根據不同主體對情報搜集進行細化，僅籠統地規定了國安部門、公安部門及相應的軍事機關為情報機構[4]，賦予了相關機構使用技術偵查措施的權限，國安、公安和軍事部門都可以采用技術偵查措施，但沒有監督技術偵查措施的相關規定，更沒有根據機構的不同進行有針對性的限制。當前對公安情報搜集的規定主要依靠內部規范來完成，對情報搜集的監督仍然依靠公安系統內部的自我監督，存在一定風險。

2．傳統偵查手段規定不明確

《刑事訴訟法》第151條規定：為了查明案情，在必要的時候，經公安機關負責人決定，可以由有關人員隱匿其身份實施偵查。但是，不得誘使他人犯罪，不得采用可能危害公共安全或者發生重大人身危險的方法。其中能夠進行偵查的主體為具有偵查權的公安機關，即按照法律規定只有具有偵查權的偵查人員才有權開展“隱匿身份偵查”。法律對“隱匿身份偵查”進行了明確的規定，但在實際工作中，通過與非警察人員的合作獲取情報信息以輔助偵查的現象仍然存在。而在現有的法律條文中，傳統偵查手段尚沒有明確的法律定位。

(二)情報工作流程規定不全面

1．情報工作流程不清晰

當前公安情報工作相關法律對情報工作的宏觀流程限于情報工作的涉密性而只有粗略概括，在具體的情報工作環節中，也只對情報工作中的群眾路線、技術偵查、情報分析與情報共享等作出了部分規定，并沒有涉及情報報送、信息發布、績效考核、產品反饋等環節。開展具體工作時，僅能依靠內部規定進行規范，缺乏法律指導，沒有實現情報工作流程的法治化。

2．缺乏有關對外合作的規定

目前在《國家情報法》等相關法律中，涉及情報工作對外合作的內容較少，開展情報對外合作的法律規定主要依靠我國加入的國際組織和地區組織的章程、條約等，以及與相關國家(地區)簽訂的情報合作協議和跨境案件偵查協議。此外，我國與周邊國家和地區的邊防警務部門通過會晤紀要、合作協議的方式，開展情報交流，也具有法律效力[6]。國內法缺乏有關對外合作的規定，而國際法中有關情報對外合作的法條較多、內容繁雜且法律效力層級不明，缺乏國家層面的總體規劃和系統規定。

3．未涵蓋情報工作其他參與者

當前公安情報工作相關法律中普遍強調情報工作中群眾路線的重要性，也對組織與公民應當支持和保障情報工作作出了規定，同時也對組織和公民合法權益的保護進一步明確，但相關法律并未明確其在情報工作中的具體責任和參與方式、參與流程、參與程度、參與環節，實際工作中缺乏法律指導，制約了情報工作開展的廣度和深度。

(三)情報共享規定不具體

《反恐怖主義法》中有建立國家反恐怖主義情報中心、建立跨部門情報信息工作機制等相關規定，但這些規定都立足于反恐這一視角，強調的只是反恐情報的共享?！秶野踩ā分刑峒肮矙C關應當依法搜集涉及國家安全的情報信息，對于獲取的涉及國家安全的有關信息應當及時上報，但這是針對涉及國家安全的情報信息，并無涉及其他情報共享的法律條文。情報共享法律規定的缺乏也是當前情報共享出現各自為政、標準不一、共享困難等問題原因之一。

(四)缺乏情報隊伍建設的規定

當前公安情報法律體系中與情報隊伍建設有關的規定局限于對工作人員的政治素質和業務素質方面的宏觀要求，如《國家情報法》中第6條和第22條內容。全面依法治國背景下，公安情報法律體系建設要求法治與德治相結合，法治強調執法能力與業務能力，德治強調道德水平與精神面貌。這既要求公安情報隊伍具有優秀的業務能力，又強調公安情報隊伍的社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德培育?，F有規定局限于對人員的宏觀政治素質和業務素質要求，缺乏情報隊伍建設其他方面的規定，無法滿足法治與德治相結合的要求。

四、全面依法治國背景下對公安情報工作立法的建議

(一)加強公安情報搜集監督

一是建立情報搜集手段使用審批機制。通過立法建立公安情報搜集手段使用審批機制，規定擬在公安情報搜集過程中使用的手段必須經過有關部門的審批方可使用，同時根據不同級別的公安情報工作主體，分別規定不同的審批部門，對情報搜集手段的使用加以限制。

二是引入第三方監督機制。在已有的內部監督基礎上，引入第三方政府部門監督。我國可以在一定程度上參考其他國家的監督方法，取長補短，與現有方法相結合。如美國通過立法賦予法院、檢察院一定的情報監督權限，從而保證情報搜集手段監督的中立性與客觀性。

(二)完善公安情報工作規定

1．細化對情報工作流程的規定

公安情報工作中，情報報送、信息發布、績效考核、產品反饋等環節是保證情報準確性、及時性，以及根據情況及時調整情報工作方向所必不可少的，而這些對情報工作提升質量與效率具有重要意義的環節并沒有出現在當前的公安情報工作相關法律中。因此，應當細化對情報工作流程的規定，通過立法將情報傳遞、情報產品反饋與情報工作績效考核的方法、流程、要求及責任部門加以明確，為實際工作的開展提供法律支持，實現情報工作法治化。

2．補充對傳統偵查手段的規定

當前公安情報工作相關法律對傳統偵查手段法律定位不明，導致相關工作開展處于一個尷尬的境地，缺乏法律的支持。而且考慮到傳統偵查手段的秘密性和特殊性，極易在使用過程中引發其他風險。因此必須對傳統偵查手段的法律地位加以明確，對其使用進行法律限制，從而使公安機關在使用傳統偵查手段時有法可依，并通過法律的震懾作用盡可能降低行政風險。

(三)健全公安情報共享機制

公安情報共享是打破信息壁壘、避免“信息孤島”的重要方法，只有促進情報共享才能實現情報產品的價值最大化、情報工作的效率最大化。但當前存在著因缺乏政策指導和機制而“不會共享”、因擔心失泄密而“不敢共享”、因利益分配和保守執政理念導致的“不愿共享”等問題，已經嚴重影響了公安情報共享的質量和效率，并阻礙了公安情報工作的進步與發展。因此必須通過立法從國家層面對公安情報共享進行宏觀規劃和政策指導，明確公安情報共享流程；對共享過程中的人、財、物的使用加以保障，建立利益補償機制；對公安情報共享加以考核，建立考核激勵制度，從而形成共享的組織文化，實現公安情報共享的高效與優質。

(四)增強公安情報隊伍建設

加強公安情報隊伍建設，在法律層面明確對公安情報隊伍業務能力的要求和對公安情報工作人員社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德等方面的要求，是全面依法治國背景下，公安情報法律體系構建實現法治與德治相結合的重要一步。同時，應該結合多方力量，將實戰中的業務能力與道德需求與培養過程相對應，建立長效、有針對性的培養機制。

五、結語

在全面依法治國背景下看公安情報法律體系，可以看到當前體系在法律覆蓋面、可操作性等方面尚存在一定問題，一定程度上影響了公安情報工作法治化的進程。法律規定宏觀而不細致、籠統而不具體，國家機關多依靠部門規章行事，日常情報工作中仍然有法律縫隙，國家機關內部存在行政風險，人民群眾合法權益將難以得到全面保障。因此在全面依法治國背景下，我們應當在平衡立法與泄密風險的過程中，兼顧打擊違法犯罪與保障人民權益，不斷完善公安情報工作法律體系，以法律為公安情報工作進步發展的助推器，全面實現公安情報工作法治化。