大型活動安保學警警務保障模式探究

董 佳

(中國人民公安大學，北京 100038)

大型活動是指由單位或政府在特定時間和空間內(nèi)進行的，有眾多人員參加的具有一定影響力的有益的社會公共活動[1]。近年來，隨著我國國際地位和國際影響力的逐步提升，越來越多的政治經(jīng)濟會議、體育賽事和文藝演出等大型活動在我國多個城市舉辦，如北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、深圳大運會、南京青奧會、杭州G20峰會、烏鎮(zhèn)世界互聯(lián)網(wǎng)大會等。一些大型活動也即將舉辦，如北京2022年冬奧會等。大型活動數(shù)量不斷增多，規(guī)模不斷擴大，規(guī)格與標準也不斷提升。大型活動安保工作是全社會重點關注的問題之一，安保工作質(zhì)量決定著大型活動能否成功舉辦。如何在新的治安形勢下做好大型活動安保工作，是各級公安機關目前面臨的一個重要課題。

一、學警參與大型活動安保工作的意義

為確保大型活動順利進行、社會秩序穩(wěn)定，公安機關必須投入大量警力，嚴把安保工作各個環(huán)節(jié)。然而，目前全國公安機關面臨著警力不足、安保力量短缺等問題。作為公安隊伍的重要補充力量，全國公安院校的學警迅速投入到安保工作中[2]。學警在校所學專業(yè)知識和警務技能在整個安保工作中發(fā)揮著重要作用，為大型活動安保活動順利進行奠定了基礎。

(一)有效緩解安保工作中警力不足狀況

放眼世界，全球反恐形勢嚴峻，大型活動安保工作備受世界各國重視。以2016年杭州G20峰會為例，這次盛會使杭州成為世界矚目的焦點，安保工作的任何疏漏都可能給恐怖勢力以可乘之機。中國在G20峰會上采取了最高級別的安保措施，全面做好會議場所、元首駐地和行動路線的安全保衛(wèi)工作。高標準的安保工作，要求杭州市公安機關投入大量警力。然而，在我國警力嚴重不足的形勢下，僅僅依靠本已超負荷工作的杭州市公安民警執(zhí)行峰會安保任務，不僅會給民警帶來巨大的身心壓力，也容易出現(xiàn)工作疏漏。為解決警力不足的難題，峰會安保組在向其他地區(qū)借調(diào)警力的同時，也積極向各地公安院校尋求幫助。在公安部統(tǒng)一部署下，一批批學警趕赴杭州增援G20峰會安保工作，成為緩解基層警力不足、順利完成峰會安保任務的一支重要力量。

(二)切實增強學警的警察意識和實戰(zhàn)技能

警察意識的培養(yǎng)，是從實踐中來到實踐中去的過程。大型活動安保作為警務實踐的具體形式，有利于鍛造學警的警務意識[3]。學警以“準警察”身份參與諸如巡邏、設卡和安檢等大型活動安保工作，有助于明確自己的角色定位，了解社會對警察角色的期待，進而更好地樹立警察角色意識。同時，學警參與大型活動安保工作是公安院校實現(xiàn)教學訓練與實戰(zhàn)結合的必然要求。以安保工作作為學警社會實踐的平臺，在保障安保工作有序開展的同時，檢驗了學校教學訓練成果，極大提高實踐效果，對于提高公安院校警務實戰(zhàn)教學水平，培養(yǎng)適應社會發(fā)展、具有深厚專業(yè)知識和實戰(zhàn)技能的公安后備人才有深遠意義。

二、大型活動安保學警警務保障工作的主要內(nèi)容

大型活動安保工作不同于一般執(zhí)勤任務，學警隊伍也不同于基層公安隊伍。針對學警隊伍的警務保障工作，必須深入分析整個大型活動面臨的形勢，準確把握學警隊伍的任務特點，采取有力措施，合理配置警務資源，使學警以一流的服務標準、優(yōu)良的紀律作風全身心投入到大型活動安保工作中，充分發(fā)揮執(zhí)行力和戰(zhàn)斗力。

(一)思想保障

思想保障是學警參與大型活動安保工作的先決條件。大型活動安保工作具有任務繁重、工作時間長和媒體關注度高等特點，學警容易產(chǎn)生理想與現(xiàn)實的心理落差、主觀上的思想懈怠、工作制度變化造成的不適應、身份問題帶來的社會關系緊張等思想問題。一旦處理不好，勢必使整個安保工作受到影響。只有開展卓有成效的思想政治工作，才能保證安保工作堅持正確的政治方向，參與安保工作的學警才能擁有強大的信仰和動力。一是通過安保動員大會和誓師大會等形式對學警進行責任和榮譽教育，引導學警深入認識安保任務的重要性，激發(fā)學警的工作熱情。二是針對個別學警在安保過程中出現(xiàn)的各種思想波動，公安院校帶隊老師及所在地負責人應及時做好思想政治工作，穩(wěn)定整個學警隊伍的思想狀態(tài)[4]。三是充分發(fā)揮學警隊伍中黨員的先鋒模范作用，通過定期開展政治學習、觀看專題教育片等形式的思想政治教育，為增援學警堅持正確的政治方向、圓滿完成安保任務打下堅實的基礎[5]。

(二)組織保障

組織保障在學警參與大型活動安保工作警務保障體系中屬于基礎性保障，是學警在安保過程中實施執(zhí)法行為、開展各項警務活動的基礎。合理有效的組織保障可以明確學警的組織結構和人員分工，形成制度化的從屬關系和權力關系，從而保證高度集中、統(tǒng)一的警務組織。組織保障的核心是對警察組織結構和警察領導權的劃分，但對于學警隊伍的組織保障應聯(lián)系安保工作實際，與基層公安機關的組織保障區(qū)別開來，建立完善符合學警隊伍特點、適應安保工作需要、權責明確、警令暢通的組織管理體制[6]。如G20杭州峰會召開前，公安部根據(jù)受援單位的要求統(tǒng)一協(xié)調(diào)，提前與各個公安院校進行對接，各個學校按受援地基層所隊的要求將增援學警按專業(yè)分配到各個基層所隊。學校以學警駐地為單位派駐帶隊老師，學警編入基層所隊建制由接收單位主要管理，帶隊老師則采用靈活流動的方式負責學警的思想政治工作以及與受援單位進行各種學警警務保障事宜協(xié)調(diào)[7]。這種模式既有利于帶隊老師調(diào)研和業(yè)務能力提高，也有利于學警在大型活動安保工作中的綜合管理。

(三)物質(zhì)保障

物質(zhì)保障是學警參與大型活動安保警務保障工作的核心要素，它具體包括裝備保障、經(jīng)費保障、基礎設施保障和福利待遇保障等。裝備保障是指學警在安保工作中必需的警服、警械、警用標志、警用技術器材、交通工具等硬件物質(zhì)保障[6]。G20杭州峰會期間，為增援學警提供了兩套夏季執(zhí)勤服、多功能腰帶等裝備以及自行車、電動車等交通工具，極大方便了學警投入安保工作。經(jīng)費保障是保障學警隊伍正常運行的費用，是大型活動安保工作中學警隊伍警務保障最為棘手、復雜的問題。基礎設施保障主要包括學警在安保工作中的辦公場所、訓練設施、住所及其他生活設施。福利待遇保障是指對學警個人的醫(yī)療、保險、福利、生活補助等方面的保障。大型活動安保工作中要針對學警隊伍安保周期長、執(zhí)勤難度大、人員多等特點，緊貼實戰(zhàn)要求，加強組織協(xié)調(diào)，制定各類方案，采取靈活保障模式，提高持續(xù)保障能力。

(四)法律保障

法律保障是學警參與大型活動安保工作的前提。學警在安保工作中扮演著行政輔助人的角色，其行為屬于行政輔助行為。學警的任務就是輔助民警工作，在崗時服從帶班民警指導[8]。學警所屬的公安機關對學警的行為結果負責，因此必須明確界定學警的角色身份、行為邊界和行為屬性，避免因法律定位不明確而在安保過程中出現(xiàn)“越權”“失范”等情況，切實維護人民警察形象[9]。在正式上崗之前，公安院校和受援地公安機關應結合安保工作具體情況對學警開展針對性的法律知識和業(yè)務技能培訓。在培訓時要將學警在執(zhí)勤過程中可能遇到的各種情況制定相應的處理流程，使學警在安保過程中有法可依。通過開展一系列安保知識的學習與培訓，打牢學警的業(yè)務知識基礎，提升學警綜合運用警務知識與技能的能力。同時，采用學警與受援地民警一對一結對的工作模式，學警遇到難以處理的問題時可以交由民警處理，避免出現(xiàn)學警運用法律不當造成嚴重后果，也可以更好地保障學警合法權益。

(五)社會保障

學警在安保工作中容易受到社會各界關注，由于執(zhí)法身份問題，一些群眾在面對學警時不信任、不配合，這容易影響學警與公眾之間關系，不利于公安機關執(zhí)法權威的樹立，極有可能危害到大型活動的順利進行。公眾的理解和支持有利于激發(fā)學警工作熱情和工作積極性，這是社會保障的最佳體現(xiàn)。為了保證安保工作有序開展，維護學警執(zhí)法執(zhí)勤過程中的合法權益，公安機關應主動向社會展示學警風采，贏得公眾對學警工作的理解、支持和幫助；應積極組織學警與其他社會單位聯(lián)合開展文體娛樂活動，帶動學警與人民群眾建立良好關系，減少學警在執(zhí)勤中的障礙和阻力。

三、當前大型活動安保學警警務保障工作的不足

警務保障工作是大型活動安保工作的重要環(huán)節(jié)，警務保障工作同整個安保工作一樣具有復雜性、艱巨性和多樣性。只有全力保障一線、突出保障重點、緊貼任務需要，警務保障工作才能成為安保一線民警的堅強后盾。然而，在實際的安保工作中有時缺乏對整體資源的統(tǒng)籌安排以及警務資源的優(yōu)化配置，這在一定程度上挫傷了學警參與安保工作的熱情與積極性，進而對大型活動安保工作的正常開展產(chǎn)生一定影響。

(一)思想認識不到位，組織管理缺乏活力

一些基層警務保障部門片面地把學警的警務保障工作視作邊緣工作，尚未真正意識到學警在安保工作中的先鋒隊、主力軍作用。除此之外，在安保工作中有些警務保障部門是臨時設立的，存在著與基層公安機關原本的警務保障部門機構交叉、層次過多、機構重疊等不合理現(xiàn)象，造成學警警務保障工作效率不高，不利于學警警務保障工作的正常運轉。

(二)經(jīng)費保障不到位，學警待遇偏低

雖然各級財政部門在大型活動安保工作中對學警隊伍的經(jīng)費投入不斷增加，但總體來說在學警警務保障方面還存在著很大的資金缺口。學警在安保工作中經(jīng)常全天候工作，24小時備勤，工作強度和工作量與基層一線民警相當，有時甚至超過基層民警。由于安保期間面臨的治安形勢比平時更為嚴峻，加夜班、節(jié)假日停休對于學警們來說是常事。安保工作進入攻堅階段后，學警每天平均工作10個小時以上，遇有演練或者重大安保勤務時甚至不能保證基本的睡眠時間。在這樣的艱苦條件下，學警很少有加班以及節(jié)假日補償，導致部分學警產(chǎn)生一定的心理落差。

(三)警用裝備不配套，難以適應工作需要

當前，一些警務保障部門并未建立起科學的制度來規(guī)范安保警用裝備的調(diào)研、采購和管理等環(huán)節(jié)。安保警用裝備的預算、數(shù)量和標準缺乏統(tǒng)一管理，裝備更新升級、保養(yǎng)維護、報廢回收機制仍不完善，致使部分學警的裝備損壞、遺失后不能及時得到補充[10]。學警在不同部門或同一部門不同崗位工作，其職責和職能差別很大。然而，目前大型活動安保工作中學警警用裝備依然采用統(tǒng)一配發(fā)方式，沒有考慮不同崗位的工作特點。學警警用裝備的種類和數(shù)量往往固定不變，既統(tǒng)一配發(fā)警用多功能腰帶、警用雨衣、強光手電、對講機、肩燈等常用裝備，也包括防割手套、雨靴等幾乎用不到的物品。當?shù)毓矙C關應根據(jù)學警工作崗位的實際需要發(fā)放相應的警用裝備，在配發(fā)裝備時要考慮是否必要、是否適用、是否足額。

(四)法律保障不健全，學警權益受到侵犯

基層公安機關警務保障工作以《中華人民共和國人民警察法》為依據(jù)，但是在我國現(xiàn)有法律體系中很難找到關于學警從事警務工作的法律條款。學警的法律地位、職責權限和角色定位不明確。由于學警身份問題，部分群眾不愿配合學警的安檢和指揮交通等工作，甚至出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象，對學警進行言語侮辱甚至毆打。因此，亟須依據(jù)相關法律規(guī)定，明確界定學警身份，給予學警相應的法律保護。只有這樣，才能更有效維護公安機關權威，減少妨礙或暴力抗拒學警履行職責行為，切實維護學警的合法權益。

四、學警參與大型活動安保工作警務保障的措施及建議

(一)組織高度重視，積極協(xié)調(diào)安保事宜

警務保障工作是事關大型活動安保全局的基礎工作，當學警戰(zhàn)斗在安保一線時，警務保障必須及時到位，甚至要走在安保工作前面，這樣才能保證學警無后顧之憂，全力履行職責[11]。無論是任務受援單位還是公安院校，雙方黨委都應高度重視學警警務保障工作，加強溝通協(xié)調(diào)，為學警參與安保工作提供全方位保障。公安部、人事訓練局、省公安廳、市公安局相關領導應高度重視學警的警務保障工作，召開相關專題會議，經(jīng)常到學警駐地看望慰問師生，認真聽取并努力解決學警與帶隊教師在生活與工作中遇到的困難。同時，受援單位應提高學警警務保障工作人員的服務意識和職業(yè)素養(yǎng)，促使工作人員能夠貫徹各級公安機關的工作制度和政策規(guī)定，始終將學警的警務保障工作置于重要位置。

(二)落實經(jīng)費保障，加大安保經(jīng)費投入

當前，大量學警參與到大型活動安保工作中，學警的經(jīng)費保障是不可或缺的。在警務經(jīng)費保障預算編報時要充分考慮這一實際情況，爭取各級財政部門的支持，把學警所需經(jīng)費納入預算。通過研究制定經(jīng)費保障與管理辦法，明確財務保障任務、資金供應方法、經(jīng)費預算編報方法等標準，為經(jīng)費保障提供有效保證[12]。加大正常經(jīng)費撥款力度，及時分配下達安保專項經(jīng)費，按照保障標準對擔負一線執(zhí)勤任務的學警進行補助，從財力上確保安保工作的有序運行。除此之外，受援地公安機關可以向有關部門申請專項警務活動經(jīng)費，保障安保資金充足。當?shù)鼐綉贫▏栏竦慕?jīng)費使用計劃，將警務保障經(jīng)費主要使用在學警補貼、餐飲、住宿、醫(yī)療等方面，既避免因經(jīng)費不足而導致保障不到位，也要保證經(jīng)費合理使用。

(三)推進裝備管理，完善基礎設施建設

在學警裝備的采購、發(fā)放、管理、回收等環(huán)節(jié)應緊緊圍繞安保工作的實際情況，積極適應學警崗位流動性大及信息化警務的特點，不斷提高裝備技術含量。警務保障部門應最大限度地改善學警工作、生活條件，為學警提供相對舒適并且符合警營規(guī)范化要求的住宿、就餐、辦公等基礎設施，讓學警能在舒適的環(huán)境下生活、學習和工作。另外，要注重學警在大型活動安保工作中的警營文化建設，組織開展文藝表演、集體生日等活動來調(diào)整學警的思想精神狀態(tài)，真正讓學警感受到組織的溫暖；引導學警進行自我心理調(diào)適和疏導，正確應對安保工作中遇到的各種困難和挑戰(zhàn)。

(四)完善法律規(guī)定，加強學警權利保障

民警在執(zhí)法執(zhí)勤時有專門的法律保障，但對學警的法律保障只零星存在于安保工作的相關臨時規(guī)定中。為了切實加強學警在安保工作中的法律保障，可以對相關法律法規(guī)進行補充修訂，細化學警警務保障的內(nèi)容。一方面，對學警的職權進行合理界定，明確學警在大型活動安保工作中警務輔助者的角色，使學警的執(zhí)勤工作有法可依。另一方面，增加對學警在安保工作中健康權、休息權、名譽權等合法權益的保障，并以法律條文的形式加以固定。受援地公安機關可以建立學警申訴維權中心，以便學警權利受到侵犯或受到不公正待遇時申請救助。

五、結束語

大型活動安保學警警務保障工作是一項系統(tǒng)性工程，當前我國公安機關在這方面還存在著一些不足。只有從組織保障、經(jīng)費保障、裝備保障、法律保障等方面實現(xiàn)新的突破，從理論和實踐兩方面構建學警警務保障機制，推動學警警務保障工作的跨越發(fā)展，才能以精確細致的警務保障工作解決學警的后顧之憂，使他們更好地在大型活動安保工作中歷練自己，為今后步入工作崗位積累經(jīng)驗，為大型活動安保工作做出積極貢獻。