UGC模式下網絡視頻治安監管問題研究

陳宇輝

(中國人民警察大學，河北 廊坊 065000)

一、UGC模式下網絡視頻治安監管的必要性

(一)Web2.0環境下網絡健康發展的客觀需要

UGC(User Generated Content)，泛指以任何形式在網絡上發表的由用戶創作的文字、圖片、音頻、視頻等內容，是Web2.0環境下一種新興的網絡信息資源創作與組織模式[1]。互聯網絡技術的成熟，使民眾由原先單向性獲取信息到如今的交互式信息傳遞，任何民眾都可以通過互聯網以文字、音視頻等方式表達思想，其中UGC模式網絡視頻是近幾年新興的網絡信息交互方式。綜合考慮，UGC模式下網絡視頻在當今社會得到充分運用的原因主要有兩點：一是硬件設施提供強大支撐。4G網絡技術連續性、高質量傳輸的特性解決了無法傳輸高清視頻的困難，拓寬了信息傳遞的新路徑[2]。此外，當中國正式進入5G時代后，網絡視頻實時傳輸將再次發生質的飛躍。二是物質基礎改變全民生活。全面深化改革，人民獲得感不斷增強，物質基礎豐富促使公眾開始注重虛擬生活的享受。在強大硬件設施支撐與人民對美好生活需要的呼喚下，UGC模式網絡視頻取得了突飛猛進的發展。

2019年5月27日第七屆中國網絡視聽大會在成都舉辦，會上發布了《2019中國網絡視聽發展研究報告》(以下簡稱《報告》)。《報告》完整呈現了2018年網絡視聽行業的發展狀況、特點與趨勢，并對2018年最熱門的短視頻領域進行重點剖析。其中，網絡視頻(含短視頻)用戶人數達7.25億，占網民總數的87.5%，并不斷向不同層次人群滲透。基于網絡視聽的發展狀況，政府相關部門對此加強監管，并以短視頻為重點整治方向。Web2.0時代是一個“人人皆媒”的泛媒體時代，用戶的自主性、參與性得到了充分加強，UGC模式網絡視頻應用廣泛。為了保證UGC模式網絡視頻的健康發展與合理運用，國家廣播電視總局、國家網信辦等相關部門先后出臺相關規范文件予以整治。在網絡安全方面，公安機關也應當盡早完善相關法律規范，加強UGC模式網絡視頻的治安監管，以防出現違法問題。

(二)UGC模式下網絡視頻極易存在治安隱患

由于UGC模式網絡視頻生產主體的草根性、信息傳播的廣泛性，任何人在互聯網上都可實時分享網絡視頻，也可一對多地進行網絡直播。在沒有得當規制的情況下，UGC模式網絡視頻的瘋狂生長產生了諸多治安問題。

第一，UGC模式網絡視頻影響輿情管控。在UGC模式網絡視頻應用上，人人都是內容生產用戶，基于網絡視頻可剪輯的緣故，一旦有人利用片段扭曲事件的真實情況，在互聯網的傳播中極易形成熱點事件，最終影響社會穩定。在“中山公交車猥褻案”“網紅毆打孕婦案”中，當事人就利用拍攝的視頻傳播虛假信息，最終引起輿情波動。甚至在一些新聞中也采用UGC模式視頻進行失實報道。例如“重慶公交車墜河”事件，新聞媒體為了博人眼球，情況未經落實便憑借片段式的視頻對事件妄下定論，最終導致原本的受害者反而受人指責。在Web2.0時代，用戶的參與性被不斷地放大，意見領袖的作用日漸明顯。在UGC模式視頻的輔助下，意見領袖的言論“可信度”較高，影響熱點輿情的走向，對公安機關輿情管控造成了一定影響。

第二，UGC模式網絡視頻涉及侵權問題。UGC模式網絡視頻制作的簡易性以及網絡空間對該類直播、視頻內容監管的缺失，為諸如重慶“笨笨狐貍”事件、“滴滴司機偷拍空姐”事件等侵犯名譽權與隱私權的事件提供了生存空間。該類侵權行為的收益性遠遠高于違法成本，導致此類事件屢禁不止。此外，網絡視頻侵權盜版層出不窮，為此公安部啟動了“劍網2018”行動進行專項打擊。

第三，UGC模式網絡視頻涉及違法信息傳播。網絡視頻雖給公眾帶來了全新體驗，但同樣也存在利用網絡視頻進行違法信息傳播的情況。其中，在網絡直播中存在表演低俗、色情內容的不良現象，也存在少量傳播暴恐視頻的事件。當前，網絡視頻在不同年齡段、不同學歷層次的人群中快速滲透，低俗暴力的網絡視頻影響面不斷擴大，如不能加強內容的監控，一旦被不法分子利用，將造成極壞的社會影響。

二、UGC模式下網絡視頻治安監管存在的問題

(一)立法方面存在的問題

隨著UGC模式網絡視頻的興起，相應的法律法規也在不斷出臺。其中，法規文件質量良莠不齊、法律依據針對性不強、規制標準不統一等情況限制了公安機關作為監管主體發揮有效作用。

第一，相關法律法規權威性不足。當前，我國網絡立法數量上有所增加，但網絡立法缺乏整體性規劃，大多數屬于應急式、尾隨式和局部式立法[3]。在監管UGC模式網絡視頻方面，各部門紛紛出臺部門規章，例如《互聯網視聽節目服務管理規定》《網絡表演經營活動管理辦法》《互聯網直播服務管理規定》等。然而，部門立法缺乏互相支持和關聯，立法總體上質量欠佳，內容簡單滯后，缺乏可操作性，在公安機關執法過程中法律依據適用也存在選擇困難的問題。從公安機關治安監管的角度出發，在法律層面上，《中華人民共和國網絡安全法》中雖然出現較多“按照國家有關規定確定”的字樣，但整體來說只從宏觀上確立了法律對網絡安全的監管。在行政法規上，《互聯網信息服務管理辦法》第20條明確規定：網絡違法行為依照《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》等法律法規予以處罰。而在《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第20條中又規定：對網絡違法行為依照《治安管理處罰法》予以處罰。綜上所述，雖然存在一定的網絡法律法規，但這些法律規范大多為準用性規范，最終落實到處罰依據，還得依靠《治安管理處罰法》。

第二，面對新問題出現立法空白。經查閱發現，我國網絡立法已達到了200余部，從法律規范頒布時間來看，多集中于1994年至2002年。雖然2011年根據《國務院關于廢止和修改部分行政法規的決定》，部分法規規章進行了修訂，但時至今日也已略顯滯后。一方面，網絡立法的打擊面過窄。公安部出臺的《計算機信息系統安全專用產品檢測和銷售許可證管理辦法》《計算機病毒防治管理辦法》《互聯網安全保護技術措施規定》三部規章側重于打擊危害計算機硬件、軟件的違法行為，而當前對計算機本身的侵害已不再是打擊重點，影響更大的是網絡空間的治安問題，而在該領域卻缺乏規制條款。另一方面，網絡立法在網絡治安問題上考慮不周全。2014年發布的《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部關于辦理網絡犯罪案件適用刑事訴訟程序若干問題的意見》對網絡犯罪的懲治進行了詳細規定，而對于一般性網絡違法行為卻缺乏相關法律依據。立法的缺失導致公安機關監管UGC模式網絡視頻往往“無法可依”，違法行為認定存在困難。

第三，法律賦予的自由裁量權過大。由于當前關于計算機違法犯罪的法律規定得過于籠統，在執法過程中缺乏實際操作性，對網絡違法行為的認定存在困難。以UGC模式網絡視頻中所涉及的淫穢色情問題為例，相關立法并沒有給出明確的認定標準，關于淫穢色情的認定，目前仍沿用1998年新聞出版總署《關于認定淫穢色情出版物的暫行規定》及2009年出臺的《清理網上低俗之風十三項標準》[4]，無法滿足當前打擊新型網絡違法行為的要求。由于法律規范過于簡單，公安機關在執法中自由裁量空間過大，在針對網絡違法行為所作出的行政處罰或輕或重，不能讓民眾信服，嚴重影響了執法機關公正權威的形象。

(二)執法方面存在的問題

在監管UGC模式網絡視頻方面，由于法律依據的不完善及個別網絡警察自身素質欠缺等原因，導致在監管過程中出現執法過度、管轄重疊等情況。

第一，行政執法很容易干預過度，破壞言論自由。言論自由是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)賦予公民的基本政治權利。《憲法》從宏觀上確立了公民言論自由的范圍，同時也對這一權利加以保護。公民在互聯網以視頻形式進行信息交流是言論自由的特殊延伸，受到我國《憲法》保護。但是，在監管網絡視頻過程中，根據執法者的主觀判斷來對某些涉及敏感話題的網絡視頻予以違法定性，無疑是對公民基本政治權利的侵犯。

第二，公安機關和其他網絡管理機關分工不明確。從執法主體上看，UGC模式網絡視頻的監管由文化部、國家網信辦、公安部門等多部門負責，監管內容交叉重疊。文化市場執法部門依據《互聯網文化管理暫行規定》進行低俗違法內容的治理，廣電部門依據《互聯網視聽節目服務管理規定》進行違法違規內容的治理，公安部門根據2009年出臺的《全國人大常委關于維護互聯網安全的決定》《互聯網信息服務管理辦法》的授權，同樣具有對互聯網服務提供者與內容發布者監管的職責，這就與其他部門存在監管領域沖突。一旦多個部門之間的統籌協調不夠，將容易造成行政資源的浪費。

第三，實踐中刑事偵查和行政執法的區分不明確。網絡違法行為社會危害性或輕或重，根據案件性質區分為刑事案件與行政案件，輕則違反《治安管理處罰法》受到行政處罰，重則違反《中華人民共和國刑法》受到刑事責任追究。但在處理涉UGC模式網絡視頻違法事件時，有時因情況復雜，譬如網絡直播實時性的特點導致取證困難，網絡警察往往以“刑”代“行”，以刑事偵查為名越權使用刑偵手段，以此躲避行政訴訟和行政賠償[5]。先將案件確立為刑事案件，也就是先通過刑事偵查手段來進行調查，若案件事情清楚、情節不構成刑事案件時，再轉為行政案件處理。

第四，公安機關行政執法監督不足。公安機關不同于一般政府機關，兼行政執法權與刑事司法權于一身，應當強化對其執法過程的監督。我國對于警察執法監督的主要法律途徑包括人大監督、涉警信訪、警務督察、行政復議、行政訴訟、檢察監督以及行政監察等七種方式，且不論各有權機關對警察執法監督的實際效能有明顯的等差與分化[6]，在實踐中，諸多監督手段并不能全面、有效地監督警察執法權力。

三、UGC模式下網絡視頻治安監管的完善路徑

(一)構建網絡視頻治安監管的法規體系

面對新的網絡治安難題，及時更新法律規范與全面構建法律體系十分重要。

第一，提高立法質量以樹立法律權威。整治UGC模式網絡視頻非法使用的不良之風，讓網絡警察執法辦案有法可依。首先，要堅持科學立法、民主立法。科學立法就要把握UGC模式網絡視頻發展的本質，從實際出發，確保制定的法律結構合理、法律內涵適用。民主立法就要廣泛征求民眾的意見，確保民眾的知情權、參與權。其次，要解決立法過于簡單、原則的問題。根據《中華人民共和國立法法》第6條第2款規定：法律規定應當具體明確且具有可操作性。姑且不論在我國互聯網行業法規文件中，相關規定往往過于原則化，單看處罰標準與監管主體就已模糊不清，讓人難以揣度。在處罰違法UGC模式網絡視頻過程中確定法律證據時，往往會看到某違法行為依照《治安管理處罰法》或其他行政法規來進行處罰，抑或是某行為依法由有關主管部門審核、監管，這無疑從立法層面上造成了監管主體的重疊與處罰標準的不統一。再次，要解決法律規范之間的銜接問題。應杜絕“尾隨式立法”，在充分考量下制定監管UGC模式網絡視頻的法律依據，防止下位法與上位法的沖突。

第二，完善專門立法以填補立法空白。當前，我國有關互聯網、信息系統違法犯罪的立法還比較分散，并沒有形成一個相互補充、拾遺補缺、全面覆蓋的法律體系。很多國家根據自身所面臨的網絡治理問題，出臺了相關的專門性法規，或者在原有法律中增設與網絡違法犯罪相關的處罰條款。英國為了遏制網絡侵權行為出臺了《數字經濟法》，構建起打擊網絡侵權行為的基本制度框架；德國為了規制激進且有害的網上宣傳，出臺了《多媒體法》(又稱《信息和傳播服務法》)，標志著開始全面規制網絡內容；日本為了打擊網絡違法犯罪，將制作、傳播網絡違法信息納入刑法處罰范圍[3]。近幾年，我國網絡社會治安問題比較嚴重，其中由UGC模式網絡視頻引發的治安問題頻出，但法律規制方面略顯滯后且缺乏針對性。關于打擊利用UGC模式網絡視頻進行違法行為的相關規定，《治安管理處罰法》僅第68條有所涉及，無法應對當前的不同情況。

為此，有必要在制定、完善法律規范時更有針對性，根據當前的立法狀況，筆者認為有兩種解決途徑：一是根據網絡治安問題的特點在《治安管理處罰法》中增加相關處罰條款，二是出臺專門的網絡法律規范。面對網絡空間引發的治安問題，《治安管理處罰法》中已有所規定，例如針對在計算機信息網絡中刊載民族歧視、侮辱內容的，可予以拘留、罰款等行政處罰。針對UGC模式網絡視頻引發的治安問題，亦可通過列舉式的立法模式完善相應法律條款，對利用網絡視聽工具擾亂社會秩序、侵害他人權益、進行非法信息傳播的違法者予以治安處罰。根據國務院2019年立法工作計劃，《治安管理處罰法》擬進行修訂，從公布的征求意見稿來看，有意進一步加強對網絡空間違法行為的打擊。

第三，出臺實施細則以規制網上執法。在處理網絡違法案件時，相關法律依據只規定了上限而沒有規定下限，其中針對具體網絡違法行為的處罰標準也模糊不清。從某種程度上看，賦予了網絡警察極大的行政執法自由裁量權，但容易導致同案不同判，處罰方式、處罰力度各有不同。北京網絡警察辦理案件實施警示執法制度，在作出行政處罰前進行三次警示，違法行為人在三次警示之后仍然不予以改正才會受到行政處罰。但是，仍有部分地區直接進行行政處罰，處罰措施采用警告、罰款、行政拘留抑或并行都有[7]。為此，在根據相關條款處置利用網絡視頻進行淫穢表演、恐怖信息傳播的行為時，有必要根據違法程度不同，在法定幅度內對處罰標準進行再次細化，以達到違法行為與處罰力度相適應的目的，以防網絡警察在處置過程中濫用權力。同時，有必要在全國范圍內推行警示執法制度。

(二)形成科學高效的治安監管運作機制

公安機關應當注重程序的正當性，科學合理地開展工作，既不能一事不管，也不能矯枉過正。

第一，強化網絡社會綜合治理基本原則的指導性。要保證UGC模式網絡視頻的健康發展，就要在執法過程中貫徹四個基本原則。(1)堅持建設與管控相結合原則。一方面要狠抓網絡警察隊伍的素質建設，以適應當前復雜多變的網絡環境；另一方面要切實強化對UGC模式網絡視頻的監控，通過線上巡邏執法等形式嚴防緊盯。(2)堅持技術防控與社會管控相結合原則。UGC模式網絡視頻可通過微信、微博、抖音等不同媒體渠道分享上傳，數量大，僅靠人力是無法滿足審核要求的，必須運用技術手段加強防控。此外，由于網絡空間構建于現實社會之上，加強對網絡服務提供者的監督可以彌補監管范圍過窄的問題。(3)堅持比例原則。網絡警察在整頓違法視頻時應當把握限度，既不可隨意擴大打擊范圍，將某些只是單純抨擊社會陰暗面的短視頻作為違法視頻來處置，又不可濫用權力加重處罰，否則容易引起公權力的過分膨脹。(4)堅持依法治網原則。民眾在參與網絡社會時需要守法，網絡警察在執法過程中應當注意執法有據。

第二，厘清各部門網絡視頻執法監管的職責范圍。根據《中華人民共和國行政處罰法》第24條之規定，確立了行政處罰一事不再罰的基本原則。在監管UGC模式網絡視頻時，各部門依據各自的部門規章對違法行為進行處罰，基于這一原則公安機關針對違法行為發生重復管轄時，應當確立合適的沖突適用規則。筆者認為，公安機關應聯合其他執法部門構建聯合管控機制，并明確“先管優先”“公安管轄優先”。當出現重復管轄且決定作出的行政處罰類型相同時，誰先做出行政處罰誰就具有管轄權。當涉及擾亂治安等違法情況時，公安機關的管轄權優于其他部門的管轄權。

第三，樹立網絡警察辦理網絡行政案件的程序性標準。“微罪不追訴”理念為刑事案件轉行政案件提供了理論空間，《中華人民共和國刑事訴訟法》第15條、《治安管理處罰法》第2條、《公安機關辦理刑事案件程序規定》第174條等條款為“刑”轉“行”提供了理論基礎。“刑行轉換”本來是為了挽回對案件定性錯誤的后果而設立的程序性規定，然而在整治部分網絡案件上卻發現個別公安機關利用這一漏洞采用刑事偵查措施及強制措施來辦理行政案件。為了防微杜漸，在程序上，應完善案件轉換之間的程序性規定，落實公安機關負責人審批制度，對刑事案件轉行政案件的具體情形予以詳細規定，對使用刑事手段辦理行政案件的網絡警察應給予相應的行政處分。

第四，健全公安機關處置違法視頻的監督制度。一是強化內部監督。要求網絡警察在辦理案件過程中進行登記備案，對重大疑難案件經上級審批后方可作出行政處罰。同時，完善網絡警察執法的監督機制，保證監督工作的常態化開展。二是強化司法監督。強化司法監督就是要強化來自檢察院等司法機關的監督工作，針對證據是否充足、法律適用是否正確、措施是否采用得當等進行評價。三是強化社會監督。網絡警察在執法的同時也應當受到網民的監督，應通過在網上公布警情、處罰結果等信息，有效防止網絡警察權力失范。