基層審計法治建設問題研究

左榮成 山東省蘭陵縣審計局

十八屆四中全會以來,黨中央、國務院發(fā)布了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《關于加強審計工作的意見》，為審計法治工作指明了前進方向，提供了根本遵循，賦予了全新使命。

一、依法審計與審計法治建設的關系

依法審計是我國進行法治建設的重要組成部分，即我國進行的一些審計活動都必須嚴格按照相關法律法規(guī)進行，做到有法可依、執(zhí)法必嚴。審計法治建設包括審計法律法規(guī)的建設和審計監(jiān)督的執(zhí)法建設從理論和實踐兩個角度對審計機關和審計人員的工作進行了約束和規(guī)范，對于完善我國審計的監(jiān)督職能具有重要促進作用。依法審計與審計法治建設兩者相輔相成，密不可分。依法審計是實現(xiàn)審計目標的工具，也是實現(xiàn)審計法治建設的基礎和核心要求。審計法治建設的不斷完善推進了我國依法審計的進程，對于不斷提高我國國家審計的地位和權威性具有重大作用。

二、基層審計法治建設中存的問題

1.基層審計的法律法規(guī)不完善。一方面，近幾年陸續(xù)出臺了有關經(jīng)濟責任審計的規(guī)定和實施細則，但這些尚停留在行政法規(guī)的層面，未有相關的法律條文予以支持，績效審計的標準也處于模糊地帶，未能有效進行指標量化。與績效審計存在同樣問題的是環(huán)境審計，環(huán)境審計作為一種新型的審計模式，缺乏相關的法律支撐和指導性文件，處于一個不能發(fā)揮作用的尷尬地位。另一方面，基層審計的處罰依據(jù)存在標準不一的問題。新形勢下，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展趨于多樣性和復雜性，與之相適應的審計法規(guī)缺乏有效對應，存在部分項目和單位缺乏對接的審計主管部門。

2.基層審計執(zhí)法效力不全面。《會計法》中明確的執(zhí)法主體是財政部門，《政府采購法》中的執(zhí)法主體是政府采購監(jiān)督部門等。以上行政執(zhí)法的相關法規(guī)中，都以相關的行政管理部門為行政主體，卻尚未提及審計部門。這表明，審計部門對于這些行政主體無法實行執(zhí)法主體的權力，只能借鑒相關的審計法律法規(guī)對違規(guī)單位繼續(xù)擰處罰，不可越過直接的行政管理部門直接行使相關的執(zhí)法權。這種情況往往導致同一問題因部門不同而存在不同的處罰規(guī)定、審計結(jié)論不一致和存在重復處罰等問題。

3.新形勢下我國基層審計執(zhí)法不嚴謹。審計實施的合法性主要體現(xiàn)在審計適應的程序合法、審計的基礎事實清楚、原始資料完整真實、對被審計單位的處罰決定適當合法等。《審計法》《國家審計準則》等幾部法律都對審計執(zhí)行標準、程序的規(guī)范等作了明確規(guī)定，但在具體實踐中因不同的執(zhí)法主體和不同的審計環(huán)境，仍然存在執(zhí)法不嚴謹、程序有漏洞以及審計證據(jù)的收集存在質(zhì)疑等問題。導致這種現(xiàn)象的原因，既有執(zhí)法部門自身存在的執(zhí)法不到位、不嚴謹?shù)葐栴}，也有因新形勢下外部經(jīng)濟環(huán)境的不斷變化而導致的審計困難加大。

三、新形勢下我國基層審計法制建設的完善建議

新形勢下我國基層審計法制建設的完善路徑必須建立在不斷總結(jié)原有經(jīng)驗的基礎上，同時縝密分析現(xiàn)有的新經(jīng)濟大環(huán)境，依據(jù)現(xiàn)有的審計要求進行相應改進。

1.完善法規(guī)制度，提高審計權威性。完善的法律法規(guī)作為審計監(jiān)督的理論保障，對于構建依法審計、公正透明的審計執(zhí)法體系具有重要作用。建議立法機關積極制定規(guī)范審計執(zhí)行的法律法規(guī)，完善審計結(jié)果公開制度。首先，需要明確審計機關的執(zhí)法主體地位，以此提高審計機關的權威性和執(zhí)法性。其次，在進行審計法律法規(guī)建設時要積極進行前期溝通，通過了解基層審計執(zhí)法部門的法律需求和執(zhí)行中的問題，有針對性地進行法律制定和完善，規(guī)避因法規(guī)可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。再次，對于基層審計部門的執(zhí)法要引入審計問責制度和審計績效考核制度，通過問責和績效考核規(guī)范基層審計部門的執(zhí)法規(guī)范性和合法性。其中問責制度的建立必須有規(guī)范的管理機制，對于社會正常的經(jīng)濟秩序具有重要的整合和調(diào)節(jié)作用。同時，要積極公開審計結(jié)果，通過拓寬公開范圍和程度，提高公眾對于國家審計的知曉以及加大對被審計對象的警醒作用，切實發(fā)揮審計的全民監(jiān)督作用。

2.強化新形勢下基層審計的依法執(zhí)行。基層審計的依法執(zhí)行必須做到審計程序合法、審計評價合法以及審計處罰合法。審計程序合法，即審計的執(zhí)法活動必須按照一定的程序、步驟等有序開展，包括在一定時間內(nèi)向被審計單位送達審計通知書，在進行設計取證時必須2人在場，審計結(jié)果必須在充分聽取相關責任人的申辯等之后作出綜合準確判定，審計全過程都需要進行仔細記錄等。審計評價合法，即對于某些無法量化的審計數(shù)據(jù)，需要按照一定的法律法規(guī)進行評價性定性，必須在合理范圍之內(nèi)依據(jù)一定職業(yè)經(jīng)驗進行合理評價，做到公正客觀切不可摻雜私人情感進行徇私舞弊等。審計處罰合法，即對于被審計案件中出現(xiàn)的違法行為要依據(jù)一定法律法規(guī)進行科學處罰，對于超越職權的處罰需及時進行移送，切不可越權處理。

3.加強基層審計執(zhí)法，嚴格審計內(nèi)部監(jiān)督。嚴格的審計執(zhí)法監(jiān)督可以營造良好的審計氛圍，讓基層審計按照法定程序和法規(guī)有序進行，并以此規(guī)范基層審計人員的審計行為和執(zhí)法力度，是基層審計法治建設的重要方面。新《國家審計準則》頒布后，審計項目質(zhì)量的控制應從兩方面積極推進解決：一是推行審計監(jiān)督職權分離為審計計劃、實施、報告和執(zhí)行這四項職權，并通過不同部門獨立承擔，達到分工合作并相互監(jiān)督促進的作用，從源頭上降低審計人員濫用審計權力和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生概率。二是強化審計進行程序中的責任審計，建立責任落實制度，切實規(guī)范審計的執(zhí)行過程。在審計方案的制定前期，要通過科學合理的手段收集各類審計資料，并就調(diào)查的初步結(jié)果制定審計的執(zhí)行方案和時間，以此提高審計方案實施的可行性。