反腐倡廉視角下我國高校內部審計獨立性研究

王守龍

摘? 要：內部審計的價值主要體現在其獨立性特征的發揮上。獨立的內部審計在高校反腐倡廉制度建設、機制運行等方面起到支撐、保障作用。可以通過加強內審法制建設與隊伍建設，充分利用外部審計資源等途徑實現高校內部審計獨立性特征的強化。

關鍵詞：反腐倡廉;高校;內部審計;獨立性

中圖分類號：G647.5;F239.45???????? 文獻標識碼：A????????? 文章編號：1671-9255（2019）03-0021-04

獨立性是審計的本質特征。內部審計的價值主要體現在獨立性特征的發揮上。高校內部審計獨立性是指高校內部審計機構和人員在進行內部審計活動時，遵守職業道德，公正、客觀地做出審計職業判斷。

一、高校內部審計獨立性與反腐倡廉建設的內在聯系

（一）基于審計職能的理論視角

審計的職能是審計本身所固有的內在功能，即審計是干什么的。一般共識性觀點認為，審計的基本職能是充當“經濟衛士”的監督職能。[1]反腐倡廉是監督職能的本質和主要內涵。審計任務體現審計職能，審計職能通過審計任務得以實現。

我國審計法第一條明確規定現階段我國審計的主要任務是“加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”。《教育系統內部審計工作規定》第二條明確規定：“教育系統按照依法治教、從嚴管理的原則，應建立內部審計制度，促進教育行政部門和單位遵守國家財經法規，規范內部管理，加強廉政建設，維護自身合法權益，防范風險，提高教育資金使用效益。”

內部審計實務指南第4號《高校內部審計》和《教育系統內部審計工作規定》（中華人民共和國教育部第 17 號令）將內部審計監督職能表述為“確認”職能，即通過監督檢查對被審計的事項予以鑒證并在此基礎上提出評價意見和建議。確認職能是高校內部審計的基本職能。

審計的本質和主要特性是獨立性。審計獨立性與其職能之間存有邏輯聯系，獨立性是審計各種職能得以實現的根本保證。如高校內部審計以相對獨立的身份參與高校治理，可以比較客觀地對高校經濟活動進行事前、事中和事后的監督，及時發現學校管理中存在的問題并進行有效應對。

（二）基于構建大學制度的理論視角

建設現代大學制度是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》確立的高等教育改革的目標。

從微觀的角度來看，現代大學制度體現為規范高校內部各種關系，形成良好的內部治理結構，表現為“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”。[2]《國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦〔2014〕2號?）指出一個完善的高校治理結構應當包括：（1）堅持和完善黨委領導下的校長負責制;（2）保障學術組織相對獨立行使職權;（3）完善校內民主管理和監督機制;（4）健全社會參與監督機制;（5）健全以章程為統領規范行使辦學自主權的制度體系。[3]

內部審計獨立性是建設高校治理結構的內生需求。構建高校治理結構首先是要設立完備的內部控制制度框架。內部審計應當是這個制度框架的應有內涵。2014 年1月1日起正式實施的《行政事業單位內部控制規范（試行）》要求高校應當建立內部控制組織機構并明確職責、形成議事決策機制、建立健全關鍵崗位責任制、實行關鍵崗位輪崗制度，并在預算控制、收支控制、政府采購控制、資產控制、建設項目控制、合同控制等方面進行有效的風險評估。[4]內部審計應在高校的財務預決算、財務收支、經濟責任、決策效益、招標采購、工程建設、工程結算、招生就業、合同審簽等重大事項中發揮應有的作用。

現代大學制度與高校反腐倡廉建設及內部審計獨立性發揮形成以下邏輯聯系：（1）高校反腐倡廉制度建設和內部審計制度建設都是現代大學制度建設的重要組成部分。它們與其他制度一起共同構成了現代大學制度體系;（2）內部審計制度建設為高校現代大學制度的建設與運行提供了內在的監督保障機制;（3）高校反腐倡廉建設是目的，內部審計獨立性是實現這一目的的手段，二者良性循環。反腐倡廉的制度與環境能保證和強化內部審計獨立性特性的發揮，內部審計獨立性特性的發揮又能更好地強化反腐倡廉制度的效果與環境的優化。

（三）基于受托經濟責任理論視角。

受托經濟責任關系是基于“兩權分離”即所有權與經營權的分離而產生的。審計與受托經濟責任之間是一種相互依存的關系。若無受托經濟責任，也就不需要外部監督，就不會出現審計;同樣，沒有審計，委托者無法考察受托者履行受托經濟責任的情況，受托經濟責任關系就難以維系下去。[4]內部審計受學校領導委托，對行使學校公共權力管理的其他代理人進行審計監督。另外，作為高校反腐倡廉建設的組織協調部門的學校紀律檢查部門，是黨內監督的機構，受黨委委托，監督黨員、干部遵守黨紀國法和廉潔自律情況。兩者都是代替委托人對代理人履行受托責任或權力進行監督，可以在一定程度上遏制腐敗、不正之風現象的發生，促進高校反腐倡廉建設。

二、內部審計獨立性在高校反腐倡廉中的作用

多數研究觀點認為，體制關系不順暢、規章制度不完善、管理水平低、監督不到位是很多高校在管理上的常態化問題。這些問題的存在使得一些組織成員有機可乘，導致了腐敗與不正之風問題的產生。高校腐敗與不正之風現象主要發生在基建工程領域、物資采購方面、招生領域、學術領域。

被稱為“不帶槍的警察”的審計監督是反腐倡廉體系的中堅力量。高校內部審計作為高校治理結構中一個十分重要的構成部分，憑借其功能的內向性、服務性的特點和事前介入、事中監督、后續審計的優勢，在高校反腐倡廉監督體系建設中發揮著獨特作用即預防腐敗的作用。只有獨立實行審計監督，高校內部審計才能實現在反腐倡廉建設中的作用。

（一）獨立性是高校內部審計發揮反腐倡廉制度建設支撐作用的需要

大量事實表明，弊端、腐敗和不正之風問題大都是由不健全、不完善的制度與管理漏洞造成的。習近平在十八屆中央紀委二次全會中指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”。強調了制度建設在反腐倡廉中的作用。

反腐倡廉制度的建設是高校內部控制制度建設的重要內容。大學內部控制制度建設不是一蹴而就，而是與時俱進，處于不斷地動態完善之中。在這個過程中，內部審計發揮著評價、參謀、促進、再監督的作用。獨立性可以使內部審計的上述作用得以實現。

1.評價需要獨立性。各個學校根據相關法律法規及學校特點構建自身的內部控制制度內容。高校內部審計發揮構建反腐倡廉制度建設支撐作用是通過對學校內部控制制度評審實現的。只有獨立性特質的發揮，高校內審才能按照審計目的選擇審計方法;才能嚴格規范工作流程、手續和程序;才能最大限度地發現學校內部控制制度中的薄弱環節或失控點。這些可能存在的薄弱環節或失控點正是滋生腐敗和不正之風的土壤。因此，必須從制度源頭上堵塞漏洞，預防腐敗和不正之風的發生。

2.參謀、促進需要獨立性。參謀促進作用是審計的高層次作用。高校內部審計參謀促進作用體現在促進學校內控制度不斷完善、日常管理水平不斷提升、可持續發展能力不斷增強等諸多方面。只有在保障審計獨立的前提下，學校內部審計才能不受各種因素干擾，實事求是地指出問題，客觀公正地發表意見和建議，才能保證這一作用的實現。

3.再監督需要獨立性。反腐倡廉制度建設是高校內控制度建設的重要內容，對于預防腐敗，構建風清氣正的高校辦學環境具有制度威懾作用。高校內部審計制度對反腐倡廉制度起著再監督作用。這個再監督作用是通過對學校反腐倡廉制度健全性、合理性評價，評估其可信賴程度實現的。再監督作用的實現有賴于高校內審在制度構建中地位明確、權力邊界清晰、獨立性特質得到落實為前提的。

（二）獨立性是高校內部審計監督反腐倡廉機制得以運行的重要保障

反腐倡廉制度的建設和完善使高校內部腐敗和不正之風現象、問題得到嚴肅處理。在高校反腐倡廉機制運行中，內部審計憑借貫穿于學校內部的各項活動之中的獨特優勢，以經濟責任審計為抓手，發揮著不可替代的作用。

一方面，內部審計通過符合性測試判斷學校反腐倡廉機制的運行效果，從而查找學校反腐倡廉制度和管理上的漏洞，及時反饋問題信息，提出在完善制度、健全機制、加強管理等方面的意見和建議。另一方面，高校內部審計根據年度審計計劃，通過常規審計、經濟責任審計，發現審計對象貪污受賄、濫用權力、決策失誤、違反有關規定及其精神等腐敗和不正之風的線索，及時向相關部門報告。同時通過經濟責任審計促使學校各級干部和有關工作人員提高依法按規辦事的自覺性，為預防腐敗提供根本保障。

獨立性是高校內部審計監督反腐倡廉機制得以運行的重要保障。主要體現在以下幾個方面：

1.高校內部審計具有法定性。《審計法》第二十九條規定：國務院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有的金融機構和企業事業組織，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度;其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。根據審計法，審計署、教育部相繼出臺《審計署關于內部審計工作的規定》、《教育系統內部審計工作規定》，內部審計有了完善的法規體系，確定了法定性地位。

作為學校組織內部專門、獨立的經濟監督，高校內部審計的主要職能是維護高校的經濟、管理活動符合國家規定的經濟政策和法規，預防、揭露和查處違反財經法紀的行為，保證學校經濟活動的合法性和真實性。因此，在高校內部獨立實施審計監督是高校反腐倡廉機制得以運行的重要保障。

2.高校內部審計獨立性運用體現在其全面性方面。根據《審計法》和《審計署關于內部審計工作的規定》，高校內部審計部門可對校內有關經濟活動和部門進行下列審計：財政財務收支審計、部門領導人員的經濟責任審計、固定資產投資項目審計、內部管理制度審計、風險管理評審、經濟管理和效益審計等。凡是涉及到經濟活動和管理活動的部門與行為，均列入內部審計的范圍，都是學校內部審計監督的對象。高校內部審計可以發揮“身在其中”的獨特優勢，在日常工作中，對一些風險點高的部門或項目進行重點監督和經常性的審計，讓其經常處在審計監督之下，能有效預防腐敗和不正之風問題的發生。

3.高校內部審計具有專業性，專業性的運用離不開獨立性的保證。根據《審計法》和《審計署關于內部審計工作的規定》的要求，高校內部審計由專職機構和人員實施。要求內審人員具有經濟、財務、工程、審計等方面的專業技術水平、專業特長，在實施具體審計工作時，要嚴格按照規范的審計程序，選擇恰當的審計方法，從專業的角度發現相關當事人在經濟活動中違紀和腐敗線索。因此，專業性和技術性的特點決定了內部審計在高校反腐倡廉機制建設中具有無法替代的作用。離開了獨立性，高校審計人員專業技術則無法發揮。

（三）獨立性是發揮高校內部審計反腐倡廉工作“偵察兵”作用的重要保障

“先查后抓”是審計與公檢法邏輯上、實際上的先后順序關系。在反腐敗斗爭中，審計“偵察兵”作用是通過以下兩種途徑實現的：（1）通過履行“經濟衛士”的監督職能，發現腐敗、違法線索、證據，向紀檢、公安等部門報告;（2）受紀檢、公安等部門委托，利用審計專業能力，配合有關部門，對腐敗、違法違紀案件線索進行查證、做實。

審計“偵察兵”的作用在高校反腐倡廉實踐中更加明顯。（1）與外部審計相比，高校內部審計對學校的情況了解、熟悉，知道學校內控制度的關鍵部位和薄弱環節，哪些地方最容易產生腐敗和不正之風問題。通過分析學校內部的財務資料和相關信息資料，可以查出腐敗和不正之風等違法違紀行為，同時還能夠直接聽到學校教職工的反映，掌握一些有價值的線索，將書面證據和口頭線索及時向學校領導反映;（2）受學校領導或者紀律檢查部門（在不少高校，內審本身就是紀檢部門的組成部分）委托，對上級審計部門及有關單位交辦的或協查的案件和群眾舉報的學校內部相關人員的腐敗、不正之風線索進行審計，收集、提供充分的審計證據，形成審計意見，向學校領導或者紀檢部門報告。學校內審部門的審計意見對當事人是否進行紀律處分、是否進入法律程序，至關重要。

只有保障內部審計監督依法獨立，高校的內部審計才能進一步增強責任感和使命感。堅持原則、敢于擔當，才能排除校內外各種因素的干擾，實事求是地揭示問題，客觀公正地提出建議，才能發揮高校內部審計在反腐倡廉工作中的“偵察兵”作用。

三、強化高校內部審計獨立性的對策建議

（一）加強內審法制建設，使高校內部審計的獨立性得到法律保障

1.從內審宏觀方面而言，各級審計、教育等部門要在習近平新時代中國特色社會主義理論指導下，與時俱進，加強對高校內部審計的重視和研究，不斷完善我國高校內部審計法律制度，使高校內部審計獨立性特征的發揮得到法律保障。

2.從內審微觀方面而言，高校要構建獨立的內審機構。在諸多高校內部審計機構設置模式中，一般認為，在校長直接領導下的內審機構模式更能保證學校內審獨立性。高校應當根據審計法律法規、內審制度的要求，制定相應的內審具體實施細則，體現獨立性運用，使學校內審人員獨立開展工作有法可依、有章可循、方便操作。

（二）加強內審隊伍建設，使高校內部審計的獨立性得到專業保障

1.高校領導應當提高政治站位，牢牢把握國家全面深化教育改革的大方向，不斷推動、加強學校審計隊伍和能力建設，保障內審在學校反腐倡廉建設中作用的實現。

2.不斷改善、提升高校內審人員素質。對學校現有從會計或其他專業轉行過來的內審人員進行內審專業培訓，使之盡快成為一名審計人。對新進人員要把好“進門關”。新進高校內審人員不僅要具備相關學歷，還要具備審計工作必需的審計、會計專業技術職稱或資質，滿足審計對“復合型”人才的需求。

3.堅持依法進行內審。獨立行使審計監督權的核心是掌握依法審計，用法律的形式規定內審人員的權利和職責。內審人員只有依法獨立審計，才能維護自身合法權利和避免法律責任。高校內審人員要在法律授權范圍內，以事實為依據，以法律為準繩，做到審計事項確定合法、審計程序合法、問題定性處理合法。[5]

（三）充分利用外部審計資源，支持高校內審獨立性的發揮

1.高校內部審計之間的相互合作。在重大審計項目中，項目組的成員可以邀請其他高校內部審計人員共同參與。這樣既節省了學校內部審計資源，又提高了整個高校內審資源的利用效率，使高校內部審計更具獨立性和威懾力。

2.向社會購買審計服務。依據審計項目實行的實際需求，可以探索向社會購買審計服務。由于沒有經濟上或者其他方面的利害關系，外部審計的獨立性要比高校內部審計的獨立性強，可以為高校內部審計提供更具獨立性和客觀性的審計結論。

3.充分利用大數據，提高高校內審工作質量和效率。高校可以探索在學校內審實踐中運用大數據技術的途徑，可以和審計機關、行政機關、金融機構、公司事業等單位建立共享信息機制，增強利用大數據綜合力度，提升高校內審工作質量和效率。

4.探索地方高校內部審計機構人財物統一管理模式。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。[6]從長遠來看，可以借鑒國家審計機關管理模式的改革方向，地方高校的內部審計機構在其上級教育主管部門內部審計機構統一領導下， 在審計計劃、組織實施、結果報告、隊伍建設、經費保障等方面實行統一管理[5]，切實整合審計監督資源。整合高校內部審計資源，發揮監督合力，可以更有利于保證高校內部審計的獨立性，可以更好地實現高校審計監督全覆蓋。

參考文獻：

[1]王守龍.審計學基礎 [M].北京：清華大學出版社，2014：12.

[2]陳克恭.完善現代大學治理體系[N].光明日報，2016-10-05（3）.

[3]國家教育體制改革領導小組辦公室.國家教育體制改革領導小組辦公室關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見.[EB/OL].[2014-10-20]. http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6529/201412/182222.html.

[4]財政部.行政事業單位內部控制規范（試行） [EB/OL].[2014-10-20]. http：//www.sdcet.cn/cwsj/articles/ch00449/201810/e23793a5-8f16-412c-9d53-5b9a6a349b93.shtml.

[5]劉家義.保障依法獨立行使審計監督權[N].人民日報，2014-12-03（5）.

[6]中共中央.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29（1）.

Abstract： The value of internal audit is mainly reflected in its independence. Independent internal audit plays a supporting and safeguarding role in the construction and operation of the anti-corruption system in colleges and universities. Colleges can strengthen the independence of internal audit by strengthening the legal construction and team building of internal audit， and also by making full use of external audit resources， and so on.

Key Words： anti-corruption; colleges and universities; internal audit; independence