戶籍制度改革推進新型城鎮化建設對策研究

邢志勤

摘 要：國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中明確指出加大戶籍制度改革力度，采取差別化精準化落戶政策;2019年國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中提出，到2022年城鄉融合發展體制機制初步建立，城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立。這些政策的實施對于加快城鎮化發展，促進城鄉融合起到了極大的推動作用。以唐山為例，分析現行戶籍制度與新型城鎮化的耦合關系及制約戶籍改革的因素，探討如何強化地方政府對推動農村轉移人口市民化的主體責任，深化戶籍制度改革，從而推進新型城鎮化建設，加快提高城鎮化率。

關鍵詞：新型城鎮化;戶籍制度改革;建議

中圖分類號：F299.21 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）36-0113-03

一、戶籍制度改革與新型城鎮化的耦合關系

1.戶籍制度改革可以破解城鄉二元結構。隨著社會進步，經濟發展，戶籍制度在就業、醫療、教育、住房等公民利益相掛鉤的管理體系中的局限性越來越突出。國務院公布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中明確指出，戶籍制度應真正發揮人口信息管理功能，無農業戶口與非農業戶口之分，統一登記為居民戶口，但城鄉二元分割的戶籍制度依然存在，這種不合理的城鄉二元結構，造成城鎮化質量不高。因此，推進戶籍改革有助于破解城鄉二元結構。

2.戶籍制度改革可以化解常駐人口存量。推進新型城鎮化發展的重點是能夠解決農村轉移人口的落戶問題，在基本公共服務等各方面享受與城市居民同等待遇，確保農業轉移人口可以“進得來、安得下、融得進”，真正能夠融入城市生活，獲得城市歸屬感。唐山市統計局數據顯示，截至2018年12月，唐山市城鎮人口數為501.1萬人，比2017年增加了14.32萬人，常住人口城鎮化率達到了63.14%，比上年提高了1.5個百分點。唐山2013—2018年間城鎮化率增長超過8個百分點，并呈逐年遞增的趨勢。可見，唐山市的城鎮化建設正迅猛有序推進。數據顯示，唐山這些農業轉移人口雖然生活在城市，但身份沒有得到轉變，無法享受到應有的權利。因此，推進新型城鎮化建設，就是要讓這部分群體實現市民化身份轉變，縮小常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距。

3.戶籍制度改革助推城鎮公共服務均等化。制度機制變革需較高的成本，依附在戶籍上的各項公共服務都會嚴重影響農業轉移人口市民化進程。對這部分群體來說，如果不進行戶籍改革剝離依附在戶口上的各種公共服務和社會保障，農業轉移人口就無法享受到勞動就業、子女教育、醫療衛生，技能培訓、住房租賃、證照辦理、社會保障等各方面的同等服務，也會嚴重阻礙新型城鎮化建設。

4.城鎮化建設檢驗戶籍制度改革成效。戶籍制度改革確保農業轉移人口可以“進得來、安得下、融得進”，有序推進農業轉移人口市民化，實現基本公共服務均等化，讓外來人口獲得歸屬感，從而加快新型城鎮化建設，不斷提升城鎮化率。據估算，城鎮化率每提升1個百分點，就能拉動消費增長1.6%。截至到目前，唐山共流轉土地175.85萬畝，土地流轉率23.4%，規模流轉面積125.85萬畝，規模流轉率71.6%。其中，500畝以上流轉面積達到36.73萬畝。農村土地流轉加快，剩余勞動力可向城市轉移，拉動第二、三產業發展，帶動城市人口增加。城市人口增加，就會增強城市活力，城市發展就有后勁。因此，推進城鎮化建設有助于加速戶籍制度改革，檢驗戶籍制度改革成效。

國家發展改革委2019年4月發布《2019年新型城鎮化建設重點任務》，按城區常住人口數量全面取消及放開放寬落戶條件，對于加快城鎮化發展，城鄉融合起到了極大的推動作用。

根據全面取消落戶限制條件，唐山屬于全國符合條件65個城市之一。在未來的城市發展中“城市群+都市圈”，已經被定義為“新型城鎮化”的核心內容。戶籍改革對于新型城鎮化發展勢在必行，零門檻落戶將成為標配。

二、戶籍制度改革存在的問題

1.政府和市場之間缺乏協同配合。戶籍制度改革要保障農業轉移人口獲得與城市居民的同等權益必然會增加成本支出，但政府與市場之間缺乏協調配合，社會各個層次參與度明顯不夠，從而影響戶籍制度改革的順利推行。因此，政府部門與社會各個層次應增強聯動，共同承擔成本支出。例如，唐山政府要實現《河北省新型城鎮化與城鄉統籌示范區建設規劃（2016—2020年）》中的公共服務均等化要求，完成農民轉戶，需擔負巨大成本。而在地方政府財政收入下降而債務水平不斷上升的背景下，政府要實現此目標顯然會力不從心。因此，解決戶籍改革成本問題，需要企業、市場等其他多個主體的支持與積極配合，建立多元化成本分擔機制，增強戶籍制度改革的能力。

2.戶籍制度改革價值取向缺乏“人人平等”價值導向。十八大報告著力強調城鄉發展一體化，提出了“鄉村振興”戰略。這些政策對于通過人口流動，自由遷徙帶動經濟的發展起到積極的推動作用。但現行推行的戶籍制度，例如“積分落戶”“人才落戶”等所體現出來的仍然是“擇優而取”理念，將戶籍制度按等級標準進行了劃分，違背了“人人平等”原則，本身就缺乏公正性，也可能出現利益驅動，導致阻礙戶籍制度改革的問題出現。因此，戶籍制度改革的核心應該解決“戶口不平等”，而積極推進新型城鎮化發展是解決這一問題的著力點。同時，地方政府應該減少“私利”，能夠以公共利益為導向，穩步推進戶籍改革制度。

3.戶籍開放程度不一，基本公共服務不平等。2004年我國基尼系數越過0.495，以后我國就不再發布基尼系數，之后的數據都是學者估計的。2010年時0.5，2012年0.47，2013年0.473，2014年0.469，從數據上看基尼系數在下降，但國際上基尼系數超過0.4%就屬于絕對不公平，這顯示出我國的貧富差距還是非常大。不同地區之間的貧富差距，必然帶來城鎮化的不同發展。從戶籍人口看，北京、上海等一線城市居于城市戶籍人口的榜首，說明戶籍人口數量取決于城市戶籍開放的程度，正是由于城市戶籍制度開放程度的不一，城鎮化水平總體上較低。

雖然很多農民的戶口在名義上從農村戶口變為居民戶口，但城鄉之間的二元結構仍然存在，這種城鄉二元分割的戶籍制度使得農村轉移人口在勞動就業、技能培訓、住房租賃、社會保障等各方面得不到同等待遇。大多數進城務工農民因沒有學歷，又得不到技能培訓，只能在城市中選擇低端低薪行業，同時也無法承受城市房價，使得很多農民工沒有固定住所，對城市的歸屬感大大降低，很難實現“進得來、安得下、融得進”。因此，戶籍改革勢在必行。

三、深化地方政府戶籍制度改革的建議

1.建立人口信息庫，完善戶口登記管理。積極推行“互聯網+政務服務”模式，以公民身份號碼為唯一標識，建立人口信息庫，完善戶口登記管理。同時整合人社、民政、教育、衛計、統計等部門基礎信息，實現跨省市、跨部門之間的信息共享。

2.修訂戶籍改革立法，剝離附于戶籍的權益。中央政府應該統籌規劃，制定完善的政策制度。地方政府也應積極探索適合本地發展的戶籍政策。戶籍憲法中，首先，應明確規定公民有自由遷徙的權利，不能通過各種政策加以限制，建立全國統一的“居住證”制度，實現人口的自由流動。其次，取消身份等級，剝離附于戶籍的權益。戶籍改革不能只改表面，不改本質。真正能夠使得城鄉不再有差別之分，讓戶籍制度與公民所享有的社會福利待遇相分離，使所有居民在教育、就業、醫療和社會保障等方面享有同等權利。恢復戶籍制度的原本功能，即人口登記、身份證明和人口普查功能。最后，規范戶口登記，掌握人員流動的動向，建立戶口登記地與實際居住地統一的戶籍管理制度。

3.完善農村土地制度。農業人口轉移城市，土地閑置造成資源浪費，因此深化戶籍制度改革，需要同土地制度聯動改革。首先，對于承包地和戶籍制度進行解綁。可以靈活確定使用期限。對于長久居住在城市的農民，可以買斷土地使用權;對于季節性務工的農民，可以采取有期限性質的轉讓，可以解決土地閑置帶來得資源浪費問題。其次，允許土地入股，獲取股權收益。最后，設立土地交管所，充分利用土地，掌握農村土地使用狀況。

4.兼顧內外，合理配置資源。資源的高效率配置才會推動經濟的發展，合理配置資源也是戶籍制度改革進程中較為重要的一項任務。“不患寡而患不均。”因此，戶籍改革應以“人人平等”為原則，加快社會福利均等化，實現資源的合理配置。同時，推行一系列惠民政策，例如為進城務工人員提供公租房，為其子女提供城鄉同等機會學習，建立就地入學的管理機制，推進就業制度改革，加強對進城務工人員的技能培訓，執行自愿參保等，從而減小城鄉差距，協調好政府和公眾利益的關系。

5.有序發展特色小鎮，推進城鎮化進程。特色小鎮是戶籍制度改革下的“二次城市化”。特色小鎮建設中，應引入特色產業，通過產業聚集，增強城市吸引力，保障城鎮人口吸納能力，合理引導農村人口向城鎮轉移，在城鎮能夠穩定就業和生活，成為城市的常住居民，從而推動農村戶籍人口城鎮化。

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