我國少數民族地區國有企業預算軟約束問題探討

摘?要：預算軟約束問題是我國經濟社會發展過程中存在的現象，也是困擾我國市場經濟改革的一項難題。本文探討了我國少數民族地區的預算軟約束問題，分析了其經濟背景，研究其優點和存在的問題，并提出相應的政策建議，以作為后續研究的參考。

關鍵詞：少數民族地區;國有企業;預算軟約束

中圖分類號：F276.1?文獻標識碼：A?文章編號：1008-4428（2019）12-0101-03

一、 引言

預算軟約束（Soft Budget Constraint）一詞最早由匈牙利學者KORNI提出。他在分析社會主義經濟運行的過程中指出，政府在國有企業遇到困難時，可以采用補貼、稅收等手段來軟化國有企業預算約束。預算軟約束問題曾經被西方學者們認為是由于社會主義國家對國有企業“父愛主義”所引起的，是無法得以解決的問題。但是我國學者林毅夫等指出，預算軟約束問題的根源在于國家或政府的責任歸屬問題。由于企業承擔了本應由政府承擔的責任，擔負了政策性負擔，所以會制約企業的正常生產運營，甚至導致企業虧損。為了保障企業能夠持續運行下去，繼續承擔政策性的任務，政府自然會出臺相應的補償性政策，作為對企業承擔政策性任務的補貼，由此就產生了所謂的預算軟約束現象。而在我國廣袤的少數民族地區，因為歷史等原因，經濟發展較為落后，民營經濟的發展更是相距甚遠。因此，要支持少數民族地區的經濟發展，實現我國全面均衡的發展，離不開廣大國有企業的參與。為了彌補少數民族地區國有企業因為政策性原因支持少數民族地區經濟發展而產生的損失，中央與地方政府必然會對其進行稅收等方面的補償，因而，少數民族地區的國有企業必然會存在嚴重的預算軟約束問題，依賴于政府的政策扶持。

二、 少數民族地區經濟環境分析

改革開放以來，我國少數民族地區的經濟建設已經取得了很大的成就，但是與我國其他地區進行對比就會發現，不平衡、不充分發展的現象在少數民族地區是非常普遍的。如此的經濟發展背景自然也會對于少數民族地區的企業發展產生影響。下面具體分析影響少數民族地區企業發展的因素。

（一）區位因素

我國的少數民族地區占地面積廣闊，大多位于我國的內陸地區，周邊的國家都是發展中國家。更重要的是，在新疆、寧夏、內蒙古等自治區有大片的沙漠或戈壁，西藏自治區高原氣候使人望而生畏，至于云南、貴州等地，地勢情況則更為復雜。復雜的地貌條件限制了少數民族地區與外界的交通，造成發展的閉塞，使得少數民族地區經濟發展滯后。國家的西部大開發戰略以及“一帶一路”倡議，都給予了西部少數民族地區足夠重視。在未來一段時間，少數民族地區企業應抓住這一機遇，將傳統的區位劣勢轉化為優勢。

（二）人才因素

我國東部的地區，特別是東南沿海地區，教育水平要遠高于地處我國西部的少數民族地區;由于東南沿海地區，以及北京等大城市擁有更多優質的企業，可以提供更多優質的工作崗位，因此，吸引了大批少數民族地區的優秀青年來此工作。于是，本來在自行培養人才方面就處于劣勢的少數民族地區，有潛力的年輕人流出，導致少數民族地區人才供給跟不上。國家近年來的政策鼓勵年輕人去西部就業、創業，但是，根據2017年人口抽樣調查的結果，我國少數民族地區6歲及以上人口中本科生的比例為3.2%，僅為非少數民族地區的一半，而研究生的比例則更低，為0.23%，僅略高于非少數民族地區的三分之一。雖然少數民族地區目前受教育情況比起2010年人口普查時結果有所進步（本科生比例2.7%，研究生比例0.19%），但是與非少數民族地區的差距卻在拉大。企業的發展離不開人才，推動創業創新更離不開優秀的人才。缺乏高素質的人才，使得少數民族地區的經濟發展前景在未來依舊充滿不確定性。

（三）產業因素

江曼琦等將少數民族地區的產業結構總結為服務業的比重虛高、地區工業基礎薄弱;工業以資源開采和初級加工為主體，產品附加值低;生態環境壓力大，工業生產是典型的污染大、能耗高的粗放型模式。在這樣的產業結構下，少數民族地區難以實現均衡發展，而且也不利于少數民族地區經濟的可持續發展。推動工業化水平的提高，對少數民族地區企業的長遠發展而言非常重要。

（四）金融因素

按照經濟學原理，資本會偏好收益更高、風險更低的投資機會。企業實力整體不強、產業環境也不好的少數民族地區企業必然不會受到其他地區金融資本的青睞。因此，少數民族地區獲取金融資本的路徑只能依賴于本地區國有銀行。由于缺乏競爭等因素，使得本地區國有銀行相比起非少數民族地區的金融機構服務能力與服務態度整體上要差，造成了少數民族地區企業融資難，融資約束嚴重等問題。因此，少數民族地區企業陷入本地區金融發展水平的桎梏中。

（五）開放因素

我國的少數民族地區大多位處邊境，工業基礎薄弱，對外資的吸引力差。平新喬等指出，從外資的投向上來看，外資在少數民族地區的投入主要集中在資源密集型產業。基于資源獲取動機進入少數民族地區的外資，在提供核心技術和提供先進管理方法等方面，都對于少數民族地區企業沒有很大的幫助。而非少數民族民族地區，特別是東南沿海地區的中外合資企業，則能夠從合作中獲取更加豐富的知識與技能。而且，以資源獲取為目的的外資，在獲取了當地的資源之后，因為開采方式等因素還可能會給當地帶來環境破壞。近年來，伴隨著國家“一帶一路”倡議的開展，我國西部少數民族地區在對外交流中將會發揮更大的作用，包括與“一帶一路”沿線國家的經濟貿易往來會大量增加等。我國西部少數民族地區的企業應當清晰自身的定位，抓住機遇。

由于上述因素的存在，在我國少數民族地區創辦企業受到了很大的限制。由于區位因素造成了歷史上的落后，而且對外開放程度較低，不利于吸引外資;金融業不發達，企業難以獲取資金開展投資、研發創新等活動;產業結構不合理，上下游企業之間難以發揮協同效應，產業之間無法起到相互扶持、相互促進的作用;想要推進企業的進一步發展，開展高端業務，又缺乏相應領域的高素質人才。這些因素惡化了少數民族地區企業的經營環境，也會讓創業者與投資者望而卻步。這種情況下，單純依靠市場起到資源配置的作用無法帶動少數民族地區的經濟發展，只會造成相應的經濟、社會問題。所以政府有必要采用政治手段來保障少數民族地區企業，特別是國有企業的經營，這也就是少數民族地區國有企業為何存在更多的預算軟約束問題的根本原因。

三、 少數民族地區國有企業預算軟約束的好處與問題

有很多學者認為預算軟約束問題是對于市場機制的嚴重破壞，必須要設法“硬化”國有企業的預算約束。但是，國有企業的預算軟約束來源于國有企業承擔了政府賦予的政策性負擔，而少數民族地區國有企業承擔了政策性的負擔原因在于政府要保障少數民族地區的經濟發展。如果盲目地“硬化”預算約束，反而會給少數民族地區的經濟發展造成不利的影響。下面分別分析我國少數民族地區國有企業預算軟約束的優點與問題。

（一）優點

少數民族地區國有企業預算約束的作用在于保障少數民族地區國有企業運行，促進少數民族地區的經濟發展。因為區位等因素的作用，我國少數民族地區的民營企業發展先天處于劣勢地位，幾乎不可能達到與非少數民族地區同樣的水平，而且也不容易吸引其他地區的優質民營或者外資企業進入。現有的投資主要都是以資源開采型投資為主，不僅無法從本質上改變少數民族地區經濟發展落后的現狀，而且這種竭澤而漁式的不可持續發展模式反而會使得少數民族地區的發展前景變得黯淡。所以，要想提升少數民族地區的經濟發展水平，關鍵在于扶持本地區有競爭力、有發展前景的“明星”國有企業。從地方政府的角度來說這是一種最為切實可行的辦法。而要使得這些國有企業盡可能得到發展，關鍵就是要解決融資問題。張海安等指出，我國少數民族地區融資能力不僅低于東部地區，甚至也明顯低于經濟相對落后的西部其他地區。在少數民族地區企業融資能力如此落后的背景下，地方政府通過寬限國有企業貸款的期限、提供相應的財政補貼、稅收支持甚至協調減免國有企業的部分債務等手段，“軟化”國有企業的預算約束情況，可以使得國有企業在投融資決策上更加靈活，在面對其他地區企業競爭的時候更有競爭力，從而保障本地區國有企業的持續運轉，發展壯大，從而反過來帶動本地區的經濟增長。

從更深層次的角度分析，少數民族地區國有企業的預算軟約束對保障少數民族地區的繁榮穩定發揮著重要的功效。因為少數民族地區的經濟環境并不適合吸引企業前來投資，因此，保障本地區人民就業的重任就落在了本地區國有企業的肩上。即使存在著效益差、人力資本不足等問題，許多國有企業為了保就業的目標不得不持續維持較大的生產規模。除了保障就業的政策性負擔，我國少數民族地區的國有企業還承擔著國家戰略性任務。因為在我國的西部少數民族地區，擁有豐富的自然與礦產資源，但是因為能源、環保等因素，對自然資源的開采受到了極大限制。我國少數民族地區國有企業本來就以資源開采作為主體，卻因為要承擔國家的政策性任務在生產運營上受到了很大限制，本來作為本地區支柱的企業紛紛進行轉型升級。在這一過程當中企業也會感受到巨大的壓力。如果少數民族地區的國有企業承受著如此沉重的政策性負擔，卻又沒有相應的補償機制，會給企業的存續造成威脅。而一旦有企業因為負擔過重而出現改制后破產清算的情形，會產生大量的下崗失業工人，對于本地區的社會穩定與經濟發展都會產生嚴重的負面效應。因此，對于我國少數民族地區而言，國有企業的預算軟約束實際是維持社會穩定與發展的一項重要的穩定器，如果貿然全面“硬化”少數民族地區國有企業的預算約束，可能會產生難以預料的不利后果。

（二）存在的問題

地方政府一定要認識到，“硬化”國有企業預算軟約束的問題同樣是十分重要的。國有企業預算軟約束的現象終究是對市場機制的破壞，不能夠依賴這樣一種機制作為本地區國有企業的核心競爭優勢。國有企業預算軟約束問題最大的危害體現在對本地區民營經濟的打擊，其重要表現形式是對資源的占用。本來本地區的金融資源就十分的有限，國有商業銀行卻依然以較為寬松的條件向大型的國有企業提供信貸資金。如此，少數民族地區的民營經濟更加無法取得發展的機會，一些本來有機會做大做強的少數民族地區特色產業只能破產或者被其他企業收購，無法支持本地區的經濟發展，也打消了本地區在外學生、工人回鄉創業的熱情，從長遠來說對少數民族地區的經濟發展十分不利。

預算軟約束造成了少數民族地區國有企業的惰性。本來，從現代公司治理角度，外部的債權人是激勵企業管理層盡職經營的重要治理機制，特別是存在“所有者缺位”的國有企業中更是如此。但是預算軟約束機制的存在淡化了企業外部信貸的治理職能，使得少數民族地區國有企業的經營管理者不急于提升公司的營運能力與盈利能力以償還貸款，還可能會造成依賴國有商業銀行提供的信貸資金進行生產經營的不良現象。長期保持這種狀況，不僅無法形成具備核心競爭力、帶動本地區經濟發展的“明星”企業，反而只會形成吸食本地經濟資源、沒有成效的“僵尸”企業。

預算軟約束除了對國有企業產生影響，對于當地的政府同樣也會產生影響。因為預算軟約束終究不是一種正式制度，而且也不是一種制度性質的補貼、補償，存在龐大的尋租空間。當少數民族國有企業遇到資金困難的時候，企業領導者因無法周轉資金可能迫于壓力向地方政府的領導行賄，以需求軟化本企業的預算，將到期的貸款延期或者獲取額外的信貸資金來償還債務。地方政府領導也可能會主動提出索賄需求，才會幫助企業辦理信貸。這不僅違反了國家法律法規，而且也對沒有進行尋租的企業造成了困擾，影響其正常生產運營。張璇等指出，當企業遭遇信貸尋租時，融資約束對企業創新的制約作用更強，原因在于信貸尋租擠占了企業的經營利潤與創新資金。特別是在法制化與市場化進程中相對落后的少數民族地區，這一問題出現的概率變得更高。長此以往，對于少數民族地區企業的創新動力會造成嚴重的打擊，還會助長信貸尋租的不正之風，最終對少數民族地區經濟發展產生嚴重的不利后果。

四、 相關建議

少數民族地區國有企業的預算軟約束問題來源于其承擔的支持少數民族地區經濟發展、人民就業、環境保護等政策性負擔，在相應的政策性負擔解除之前，這種預算軟約束的現象很難得到根本的解決。但是，放任少數民族地區國有企業的預算軟約束，會造成非常嚴肅的問題，產生不利影響。因此，有必要結合少數民族地區的實際情況，制定出相應的政策，來設法解決這一矛盾。

（一）提升本地區金融發展水平

“硬化”少數民族地區國有企業預算約束，從源頭來講，應當鼓勵本地區金融業的發展。一方面，本地區流通的資金增多，會使得企業在融通資金之上擁有更多的選擇余地，而不是依賴于政府提供的預算軟約束;另一方面，本地區金融業的市場化程度，會有更多同政府關聯較弱的民營商業銀行進入，從而“硬化”企業的預算約束。問題的關鍵在于少數民族地區應當采取怎樣的手段來鼓勵金融業的發展。本文認為，在“一帶一路”倡議的背景下，少數民族地區可以利用政策上的鼓勵，先引入一批金融業企業，帶動本地區金融發展水平的提升。雖然提升金融水平不能很快顯現出成效，但這對硬化少數民族地區預算約束，提升經濟發展水平十分重要。

（二）以優惠利率吸引、擴大投資

為了避免本地的國有企業依賴于預算軟約束，不注重培養企業的競爭力，少數民族地區有必要引入相應的競爭力量，包括其他地區的國有企業、民營企業以及外資企業。通過這一手段，一方面，可以促進本地區產業的競爭，鍛煉出優秀企業，另一方面，也可以增強本地區市場的活力，推動本地區的發展。在吸引、擴大外資的手段上，可以同金融發展相結合。少數民族地區可以鼓勵本地區的國有商業銀行為前來進行投資的企業提供相對較為優惠的貸款利率。運用這種方式，可以把存在預算軟約束的國有企業與外來投資企業的信貸條件放在相近的水平上，從而保障市場上的公平競爭，實現經濟繁榮。

（三）以正式的制度對本地區的優質企業進行扶持

少數民族地區國有企業預算軟約束產生危害的主要原因就在于其非正式性，存在較大的尋租空間。因此，如果少數民族地區能夠設置合理幫扶對本地區優質企業的制度，將會在很大程度上杜絕優質企業為了渡過難關，迫不得已參與尋租行為現象的發生。少數民族地區可以建立量化的考核機制，挑選出符合本地區發展需要的優質企業，對其開展專門、正式的扶持，包括解決其融資過程中遇到困難，化解因不可預料的情況而發生債務違約問題，為其提供相應的補貼與稅收優惠。如此一來便有助于少數民族地區培養出一批優秀的“明星”企業，為本地區的經濟、就業等做出貢獻。

（四）鼓勵企業創新

從源頭上講，經濟發展的本質在于創新。少數民族地區國有企業之所以要依賴于預算軟約束，一部分原因就在于不夠重視創新，沒有形成自己公司的核心能力。因此，少數民族地區如果想要擺脫預算軟約束問題帶來的困擾，就必須重視企業創新，增進企業的創新實力，開展研發活動，并提高研發成果的轉化率。我國少數民族地區與非少數民族地區在創新能力上存在著顯著的差距。2018年，非少數民族地區研發經費投入高達5430268萬元，而少數民族地區研發經費則只有581513萬元。如此之大的研發投入差距，反映出來的便是經濟增長前景上的差距。因此，少數民族地區應當重視企業的研發投入，爭取提升企業的競爭實力，縮小與非少數民族地區的差異，這才是少數民族地區預算軟約束問題的根本解決之道。

（五）扶持少數民族地區特色產業發展

在如何挑選優質企業幫扶的問題上，本文認為，少數民族地區應當選取具有本地區特色的產業。在對企業核心競爭能力的考量中，一個要點便是核心競爭力的不可替代性。如果是全國都能做得很好的產業，那么在發展上本就不具備優勢的少數民族地區很難做得比非少數民族地區更加出色。因此，為了創造出支持本地區經濟發展的優質企業，少數民族地區一定要從符合本地區發展條件、具備本地區特色的產業中選擇企業進行幫扶，這樣才能真正培養出有競爭力的企業，提高本地區的經濟發展水平。

（六）鼓勵企業間商業信用融資

商業信用作為企業相互之間的一種非正式的融資渠道，一直被學者們視為企業正式融資渠道的重要補充部分。孫俊芳等經過研究指出，作為銀行正式信貸的有益補充，商業信用已經成為少數民族地區中小企業的有效融資渠道之一。如果少數民族地區在短時間內無法提升正式的金融發展水平，那么鼓勵企業間的商業信用融資便成了一種可行的選擇。少數民族地區企業應當重視企業之間信用體系的建設，建立企業之間商業信用往來的保障平臺，讓企業之間可以放心進行商業信用融資，以此作為減輕本地區國有企業預算軟約束問題的有效手段。

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作者簡介：

買瑞東，男，寧夏銀川人，中央民族大學管理學院碩士研究生，研究方向：財務會計與資本市場研究。