京津冀職業教育發展的理論探索與行動建議

曹曄

摘 要 京津冀協同發展具有豐富的理論內涵和重要的實踐價值，職業教育一體化發展是其重要內容之一。中國社會科學出版社出版的閆志利專著《京津冀職業教育一體化研究》基于政府要求、市場需求及民眾訴求，分析了京津冀職業教育一體化發展的歷史淵源以及三地職業教育發展的現實差異，確定了職業教育一體化發展的目標任務以及職業教育層次結構一體化調整、院校布局一體化調整、專業設置一體化調整、教育資源一體化共享的策略，并提出了相關行動建議，可供京津冀政府相關部門以及職業教育機構參考借鑒。

關鍵詞 京津冀;職業教育;一體化發展

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）30-0077-04

近年來，隨著京津冀協同發展戰略的逐步實施，三地職業教育協同發展也取得了較大成效，職業教育機構的合作意識逐步增強，合作行為逐步活躍。然而，與交通運輸、環境保護、產業轉移等比較，京津冀職業教育協同發展進程依然滯后，距一體化目標還有較大距離。北京市職業教育資源雄厚，但卻面臨著解決“城市病”難題導致的職業教育生源緊張的問題，職業教育發展遇到了前所未有的困境;天津市乃全國首個“國家現代職業教育改革創新示范區”，具有豐富的職業教育經驗，但也同樣面臨生源緊張的問題，制約了職業教育的發展;河北省職業教育規模較大，且生源充足，但職業教育實力尚待加強。加快京津冀職業教育一體化發展，是提升京津冀整體區域職業教育實力的關鍵，也是推動京津冀協同發展的重要基礎和應有之義。中國社會科學出版社出版的閆志利著作《京津冀職業教育一體化研究》，系統總結了國內外區域職業教育一體化的研究成果和實踐經驗，明確了京津冀職業教育發展的現狀，探究了京津冀職業教育一體化發展的遵循原則、具體目標、實踐模式和實施路徑等，堪稱當下該主題研究的力作。

一

京、津、冀分別為北京市、天津市和河北省的簡稱，京津冀區域（也稱“地區”）包括北京市、天津市和河北省三個行政區域，總面積約為21.6萬平方公里，人口約為1.1億人。北京市是我國的首都和直轄市，也是超大城市;天津市是我國的直轄市和中心城市，是我國近代工業的發源地;河北省環抱京津，是我國東部沿海地區人口規模和國土面積較大的省份。京津冀區域面積占我國土地總面積的2.3%，總人口占全國的8%，國內生產總值占11%[1]。黨的十八大以來，黨中央、國務院將京津冀協同發展列為我國“十三五”經濟社會發展重大戰略之一。京津冀各級各部門廣泛動員、積極推進，促使三地在交通建設、環境保護以及產業轉移等方面的協同發展取得明顯成效。然而，與世界發達國家及我國“長三角”區域比較，京津冀區域內發展不平衡問題仍較突出，經濟發展活躍度和區域整合收益依然不高[2]，區域意識及協同發展觀念仍然不足。2019年5月，中共中央政治局審議通過了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，強調“長三角”區域經濟社會發展要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵。合作發展是協同發展的基礎，一體化發展是協同發展的高級階段[3]。顯然，相對于京津冀區域而言，“長三角”區域已經進入了更高級的“一體化”發展階段，比京津冀區域明顯超越一個層級。

職業教育與普通教育具有同等重要的地位，是兩種不同的教育類型。職業教育與區域經濟發展以及地方文化、傳統、習俗等具有密切聯系，區域社會、經濟、政治、文化的一體化發展必然引發職業教育的一體化發展。反言之，職業教育的一體化發展也必將會促進區域社會、經濟、政治、文化等的一體化發展。近代以來，京津冀區域曾為我國職業教育最為發達的地區，隨三地分治職業教育整體實力逐步下降。《京津冀職業教育一體化研究》按照洋務運動時期、清末新政時期、北洋軍閥時期、國民政府時期、新中國改革開放前及改革開放后六個階段，分析了京津冀區域職業教育發展情況，明確了該區域職業教育一體化發展的地緣、物緣、文緣和親緣基礎優勢。確認河北省職業教育發展呈相對落后的狀態，其根本原因在于行政區劃變遷所引發的負面效應。目前，京津冀三地雖處于“分割治理”狀態，但職業教育一體化發展具有較強的認同感、親和力和內聚力。世界發達國家經驗表明，區域職業教育一體化發展先進地區多為政府宏觀調控與市場微觀調節相結合、官方與民間相結合的結果。借鑒域外經驗，京津冀各級各部門應按照黨中央、國務院相關部署，切實破除“一畝三分地”思維，持續發揮政府的宏觀調控作用，徹底消除制約京津冀職業教育一體化發展的各種行政性壁壘和制度性障礙，充分發揮市場配置教育資源的決定性作用，促進職業教育資源在三地間的合理、有序流動，實現優化配置。同時，動員行業企業及其他社會組織乃至公民個人共同推動，形成區域職業教育一體化發展的強大動力。

二

職業教育包括初等職業教育、中等職業教育和高等職業教育三個層次，涵蓋基于終身教育的職業輔導教育、職業繼續教育和勞動者終身學習，涉及到政府辦學、企業辦學和社會辦學等多個主體，以及全日制職業教育與非全日制職業教育、學歷職業教育與非學歷職業教育等多種類型。據此，在協同發展背景下，京津冀職業教育一體化發展應涵蓋多層次、多類型的職業教育。為突出問題導向，《京津冀職業教育一體化研究》將研究內容聚焦于高等職業教育（簡稱“高職教育”）、中等職業教育（簡稱“中職教育”）和職業技術技能培訓（簡稱“職業培訓”）三個部分，將“一體化發展”視為協同發展的高級階段，力求做到重點突出、主題明確，體現了時代性與實用性，相信將對促進京津冀職業教育一體化發展產生一定的推動作用。

在明確研究重點、確定研究方向的基礎上，《京津冀職業教育一體化發展研究》構建了區域職業教育發展綜合指數分析模型等量化分析模型，依據《中國教育統計年鑒》以及京津冀三地政府發布的各年度《統計公報》等資料，分析了“十二五”期間（2011-2015年）京津冀高職教育、中職教育和職業培訓資源存量及其利用效率、職業教育機構育人能力等指標的變化情況，確認京津冀三地職業教育資源存量存在明顯差異，各自形成了職業教育發展的獨特優勢。京、津兩地職業教育資源雄厚，但職業教育資源利用率不高。河北省人均職業教育資源雖少，但職業教育市場廣闊[4]。區域職業教育發展與區域經濟社會發展存在明顯的內在關聯特征，京津冀三地分別以職業培訓、高職教育、中職教育發展見長，職業教育一體化發展可產生明顯的溢出效應和互補效應。合則利，分則害。京津冀職業教育一體化發展將有效避免單一行政區域職業教育資源的冗余與缺失的現象，進而提升區域職業教育整體實力。

《京津冀職業教育一體化研究》認為，局部利益主義思想以及職業教育投入、改革、管理政策不一是造成京津冀職業教育發展差異的主要成因。三地勞動力市場（就業市場）和職業教育資源市場、職業教育服務市場尚未統一，不同行政區域（不僅京津冀三個行政區域之間，也包括三個行政區域的內部）職業教育資源依據市場規則流動存在著嚴重的行政性壁壘和制度性障礙。同時，產業結構不同也導致技術技能人才的層次需求產生一定的差異。《京津冀職業教育一體化研究》認為，職業教育層次結構與區域社會生產力水平密切關聯，職業教育層次水平隨社會生產力水平的提升而上移。北京市社會生產力水平較高，需要培養較多的應用型本科層次人才;天津市社會生產力水平次之，需要培養更多的高職教育人才;河北省社會生產力水平相對較低，需要培養更多的中職教育人才。當下，京津兩地人才培養的層次及數量與社會生產力水平的適應性較差，河北省人才培養的適應性相對較強。但是，若從京津冀整體區域分析，人才培養層次及數量與區域社會生產力水平的適應性明顯增強。因此，職業教育一體化發展是強化京津冀協同發展人才支撐的有效途徑。

三

《京津冀協同發展規劃綱要》提出，到2030年基本形成京津冀區域一體化發展格局，公共服務水平趨于均衡?？梢姡惑w化發展、均衡發展是協同發展的具體目標。目前，京津冀職業教育資源分布存在嚴重的不均衡現象，必須采取有效措施，加快職業教育一體化發展進程。2018年，京津冀三地政府教育行政部門聯合制定了《京津冀教育協同發展行動計劃（2018-2020年）》，將職業教育融合發展以及人才聯合培養等作為職業教育協同發展的重點任務，提出了京津輸出優質職業教育資源等安排。然而，與普通教育不同，職業教育關聯要素眾多，資源覆蓋面極廣，僅憑教育行政部門規劃很難實現一體化發展目標。例如，該計劃提出的“對跨省就讀的職業教育學生在免學費、助學金等方面逐步實行同城同等待遇”等政策涉及到地方財政問題，實施難度極大，必須簽訂級別更高的“府際協議”給予保證。

職業教育一體化發展強調所有職業教育要素的融合，實現“你中有我，我中有你”，互為一體?！毒┙蚣铰殬I教育一體化研究》按學校職業教育（包括高職教育、中職教育兩個層次）和職業培訓兩種主要形式，確定了職業教育一體化發展的實體形態，提出了校校合作、校企合作以及PPP（Public-Private-Partnership）模式等多元合作方法和措施。職業教育一體化發展應遵循“目標同化、統籌兼顧、合作共贏、錯位發展、重點突破”五項原則，發展目標應定位于“職業教育對區域經濟發展支撐力更強、職業教育資源利用效率更高、職業教育發展規模更大、職業教育社會滿意度更高”四個方面。唯有目標明確、內容清晰，才能使京津冀職業教育一體化發展效果符合黨中央、國務院的期待，也才能促進三地經濟社會以及公共事業的均衡發展。

圍繞職業教育一體化發展目標，《京津冀職業教育一體化研究》提出五項實施策略。一是層次結構的一體化調整，旨在提升區域職業教育層次與社會生產力水平的適應性，增加層次結構調整主體的多元性，強化不同層次職業教育的銜接性。二是院校布局的一體化調整。與高等教育、普通教育布局不同，職業院校布局既需要考慮區域人口布局因素，也要考慮區域人力資本存量及產業發展的實際狀況。要加強頂層設計，妥善解決京津冀職業院校布局存在的失衡現象。三是專業結構的一體化調整。遵循專業結構與產業結構對接原理，引導職業院校部分專業教育資源向迫切需要的區域轉移，不斷提升京津冀職業院校的專業建設水平。四是教育資源的一體化共享。針對京津冀三地職業教育資源分布失衡的現狀，進一步加強政策協調、職業教育主體培育以及職業教育環境營造、師資隊伍建設等工作，充分發揮市場配置職業教育資源的決定性作用，進一步提升職業教育資源的利用效率和使用效益。五是教育組織的一體化整合。繼續推進京津冀各類職業教育集團建設，引導其逐步走向實體化，實現各主體之間職業教育資源的相融，推進實習實訓基地的共建共享。特別是河北省應加強各類職業教育園區建設，使其成為承載京津兩地職業教育資源溢出的平臺。

四

目前，京津冀尚未形成區域發展的整體合力，進而產生較強的市場競爭力。按照區域合作發展、協同發展、一體化發展三階段劃分，京津冀僅處于初期合作階段，尚未達到協同的程度，實現一體化發展目標尚需付出艱苦的努力。為改變這種狀況，眾多學者研究了京津冀職業教育一體化發展的阻力因素（也稱障礙因素、阻礙因素等），并提出了具體應對措施[5]。然而，這些阻力因素分析多面面俱到，應對措施有“眉毛胡子一把抓”的感覺。《京津冀職業教育一體化研究》在系統歸納相關研究成果的基礎上，對各阻力因素實施了聚類分析。運用決策實驗室分析法（Decision-Making and Trial Evaluation Laboratory，DEMATEL），確定目前京津冀職業教育一體化發展存在的24項阻力因素。在此基礎上，分析了各阻力因素之間的相互影響及其內在邏輯關系，明確了各項阻力因素的影響度、被影響度、原因度和中心度，最終確定法律規制、合作意識、人口狀況、社會福利狀況是阻礙京津冀職業教育一體化的主要“原因因素”，教育投入、協調機制、經濟利益、行政管理、經濟發展水平、實施體系是主要“阻力因素”。而后，從政治推動、經濟拉動、社會聯動、合作行動、文化帶動等維度，構建了職業教育一體化發展的動力機制，可直接運用于推動京津冀職業教育一體化發展實踐。

《京津冀職業教育一體化研究》還探究了我國區域職業教育一體化現狀與歐盟的差異。2002年11月，歐盟各成員國在充分協商的基礎上，簽署了世界發展史上第一份職業教育“府際協議”——《哥本哈根宣言》，統一了各成員國職業教育文憑標準以及職業資格框架等，使其成為職業教育發展的“歐洲工具”，有效加強了職業教育機構之間、職業教育機構與社會各利益相關者之間的合作。每兩年召開一次的職業教育合作部長級會議，集中商討各成員國的職業教育發展問題，確保各項政策的連貫性，使行政調控與市場調節共同發揮作用。我國“長三角”區域的職業教育合作也經歷了“人脈推動的市場孕育、政府主導的多元參與、觀念認同的一體化發展”三個階段，市場機制也發揮了重要作用[6]。職業教育一體化直接動因在于宏觀層面的政府調控（國家戰略需求），中觀層面的區域經濟產業發展需求，以及微觀層面的教育機構發展需要[7]?！毒┙蚣铰殬I教育一體化研究》在明確政府責任的基礎上，探究了市場競爭機制、共同市場機制、市場整合機制等在推進區域職業教育一體化發展方面的作用，提出健全職業教育一體化發展市場機制的具體措施，可供京津冀三地政府相關部門推進教育“放管服”改革借鑒。

習近平總書記在2019年伊始指出，“過去5年京津冀協同發展總體上處于謀思路、打基礎、尋突破的階段，當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大氣力推進工作”，要“堅持以人民為中心，促進基本公共服務共建共享”[8]。職業教育與經濟社會發展的聯系最為緊密，也是社會公共服務的一項重要內容。京津冀理應集中必要的力量，凝聚職業教育發展全要素，下更大氣力推進京津冀職業教育協同發展進程，加快形成一體化發展格局。

參 考 文 獻

[1]孫久文，原倩.京津冀協同發展戰略的比較和演進重點[J].經濟社會體制比較，2014（5）：1-11.

[2]孫久文，丁鴻君.京津冀區域經濟一體化進程研究[J].經濟與管理研究，2012（7）：52-57.

[3]方創琳.京津冀城市群協同發展的理論基礎與規律性分析[J].地理科學進展，2017（1）：15-24.

[4]李馨璐，藍欣.“京津冀現代產業體系建設與高技能人才培養學術研討會”會議綜述[J].職業教育研究，2018（11）：5-6.

[5]鄭國萍，陳國華.京津冀教育協同發展供需矛盾及應對策略[J].河北師范大學學報：教育科學版，2017（4）：95-100.

[6]胡秀錦.長三角地區職業教育合作發展機制探析——基于歷史和現狀的考察[J].職教論壇，2013（4）：77-81.

[7]袁晶，張玨.長三角區域高等教育一體化發展：動因、內涵與機制創新[J].中國高教研究，2019（7）：33-38.

[8]高博，毛振華.推動京津冀協同發展取得新的更大進展——解讀習近平總書記在京津冀協同發展座談會上的重要講話[EB/OL].[2019-01-19]. http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/201901/19/t20190119_31303991.shtml.